「三聚氰胺事件」使中國奶製品行業元氣大傷，也使國人對主管部門的信任消失殆盡。塑化劑事件，發生在一度被認為食品監管相當有效的中國台灣地區，波及範圍又是如此之廣。對監管體系已經全無信心的公眾，突然發現原來中國內地之外的監管體系也靠不住，很多人也就發出了無奈的感歎：食品安全，真的沒有辦法解決了嗎？我們還需要依靠「主管部門」嗎？
拋開監管，能否實現食品安全？
塑化劑事件的性質跟「三聚氰胺事件」確實很相似——都是把非食用物質加到食品中。它們的影響也很相似——「上游」的食品原料出了問題，所有使用這些原料的「下游食品」無法獨善其身，所以整個行業一起遭殃。
不過，在危害和事件過程上，這兩個事件有很大的不同。三聚氰胺造成了大量嬰幼兒出現結石，塑化劑事件並沒有造成惡果，這也算是不幸之中的萬幸。塑化劑事件之所以受到如此大的關注，首先是因為人們對於食品安全更加敏感，已經不再是「吃不死人就沒事」的年代了；而數字時代傳播能力前所未有，任何信息都可能在短短的時間內傳遍全球。
不妨來回顧一下塑化劑事件。最先，有人發現了食品中的疑點。正好這人是食品檢測人員，於是她深入探究，最後發現了非法添加物塑化劑的存在。隨即，台灣地區主管部門公佈情況，檢測可能受災的產品，下令召回未經檢測的產品等。然後世界其他地區也跟進，對食品中的塑化劑進行檢測。
再來看「三聚氰胺事件」。在三聚氰胺造成傷害的病例發現之前，已經在出口美國的寵物飼料中發現了三聚氰胺。如果主管部門足夠負責——就像中國台灣地區那位發現飲料中加了塑化劑的技術人員一樣，不因為「不在檢測項目中」而放棄懷疑，那麼三聚氰胺的存在會很早被發現。很多孩子可能也就不會進一步受害。對於質檢技術人員來說，當知道了寵物飼料中添加三聚氰胺的原因之後，聯想到奶製品中可能存在添加，幾乎是順理成章的事情。如果「奶製品中添加三聚氰胺」真的是「行業內公開的秘密」，那麼監管部門以「不在檢測項目中」來推諉，可以算作是瀆職了。
對於公眾和媒體，不到集中、大規模的危害出現——比如大量的結石寶寶——幾乎無法發現問題食品中的危險。而「塑化劑事件」，是在危害出現之前就被發現了。雖然台灣地區公眾因此爆發了對其主管部門的質疑甚至責罵。但是，平心而論，正是這個挨罵的現代食品監管體系，在公眾和媒體沒有可能發現問題的情況下，發現了問題的存在，從而在傷害出現之前把它扼殺。如果沒有常規的食品檢測程序，就不會發現疑點；如果沒有現代檢測技術，就無法找出問題。
在食品安全問題頻頻出現的情況下，公眾對於監管部門的質疑和痛罵完全可以理解。但是拋開監管部門，指望其他的方式來保障食品安全，則完全不現實。發洩怒氣解決不了什麼問題，不管我們願不願意，有價值的努力依然還是如何去改進監管體系。
說得更簡明一些，就是——問題不在於要不要信任這個體系，而是，我們只能依靠這個體系。
美國的《食品現代化法》
所謂「他山之石，可以攻玉」。在探討中國的食品管理之前，我們先來參考一下美國的食品管理。
從哈維·威利執掌美國農業部化學局到1906年《純淨食品與藥品法》通過，花了20多年的時間。這部法案的通過可以算是政府管理食品的正式開始。不過直到1938年，《食品、藥品與化妝品法》的通過，美國食品與藥品管理局才算是正式確立了在監管體系中的地位。隨後幾十年，這部法案幾經修改，該局職能也越來越強，到今天，它在美國社會中具有了高度的權威與良好的信譽。即使是在美國之外，它的規定也經常被援引，作為「專業而可靠」的佐證。
至此，這一套監管體系的核心跟其他的法律還是一樣的：保護守法、懲治犯法，通過「懲前」來實現「毖後」。實際上，世界各國的監管體系也大抵如此。所不同的，只是執行得好壞而已。中國的非法添加、以次充好新聞頻出，不是「無法可依」，而是「執法不嚴」，犯罪成本太低，還經常有辦法「搞定」。美國沒有出現三聚氰胺、大頭娃娃這樣的大規模惡性事件，不是因為他們的法律更完善，而是他們的法律執行得更加嚴格，一致性更好。
不過，美國的食品安全也並非高枕無憂。根據美國疾控中心公佈的數據，美國每年有4800萬人次因為食物得病，相當於美國人口的六分之一。其中12萬8千人次嚴重到入院治療，3000人死亡。
也就是說，嚴刑峻法可以能夠有效地阻止故意製造的食品安全事故。但是，食品生產是一個很容易出現「過失事故」的行業。在大規模的生產銷售中更是如此，任何環節的「無意犯錯」都有可能導致後續的所有食品受到污染，從而導致大規模的事故。
所以，美國人並不滿足於現有的體系。2011年1月，美國總統奧巴馬簽署了《食品和藥品管理局食品安全現代化法》。這一法案，可以算得上1938年以來美國藥品與食品管理局最重大的法案改變。這個法案的核心，是「使管理局更多地致力於食品安全問題的預防，而不是主要依靠事發後作出反應」。它授予管理局新的權力和任務中，最重要的有下面幾項。
要求食品設施制定書面的預防控制計劃，包括評估可能存在的風險、具體的控制措施與運作機制以及問題發生時的補救措施等。
考慮到自然發生的風險以及有意或無意的情況下人為引入的風險，包括土壤改良（比如施肥）、包裝、水源等因素，為水果和蔬菜的種植和收割制定基於科學的最低標準。
發佈規定，基於科學制定糾正策略，採取措施鞏固和保護食品供應鏈的脆弱環節，防止蓄意食品摻假。
此外，新法還對食品設施的檢測頻率、生產記錄的獲取、實驗檢測的認證做了授權和要求。
即使有了這些措施，這一法案也並不認為食品安全問題就能夠完全避免。管理局的事後處理能力也得到了強化，新的授權包括：強制召回問題食品（現行制度是要求公司自願召回，無強制性）；為防止可疑食品被轉移，可以遵照「更為靈活的標準」進行行政扣留；如果根據合理推測認定某企業的食品可能造成嚴重不利健康後果或死亡，就可以臨時吊銷該企業的註冊，阻止該企業分銷食品；以及強化產品跟蹤調查能力和額外記錄高風險食品等。
顯而易見，這一法案，對於食品安全事故的出現將會有積極的預防作用。不過，它的執行也需要很大的成本。在此法案下遵紀守法的企業，其生產成本也會顯著增加。而這些，最終都還是要全社會來承擔。
現實與監管困境
客觀地說，中國的食品監管問題的確有國情因素。雖說任何困難都不是監管不力的借口，客觀地分析一下中國監管困境還是有必要的。
首先，中國的食品由大量的中小生產者完成。「原料—加工—經銷」的產業鏈中，中小生產者佔了很大比重。監管10個萬人規模的食品企業，跟監管10000個十人規模的小作坊，難度有天壤之別。比如說，美國每年出產90億隻雞，養雞場只有兩萬家左右，每個地區平均也就是幾十家。而且，一個地區往往只有屈指可數的幾家公司經營雞肉。這樣，當地主管部門只需盯住幾家公司，幾十家養雞場，雞的問題就控制住了。而在中國，一個小縣裡就有無數個養殖戶，數個加工場和大批個體經營者。一一監管，成本實在太高；抽樣監管，則總是有人會抱著僥倖心理，而且提供了許多腐敗的空間。
其次，中國的食品企業不僅僅承擔著提供食品的任務，還承擔著解決就業、產生稅收、地方形象、領導政績等附加功能。在監管時，這些附加功能經常具有更大的權重。如果一個食品企業規模足夠大，成了一個地區的「財政支柱」和「就業大戶」，那麼也就成了當地領導的政績與「地方名片」。作為當地領導下屬的監管部門，也就很難僅僅出於食品安全的考慮對這樣的企業進行監管。在很多地方，這些大企業在當地政府心中的份量遠比食品監管部門要高。即使不考慮食品監管部門被這些企業「搞定」的因素，光是頂頭上司的壓力就讓監管困難重重。就像「三鹿」一樣，在搞出人神共憤的事故之前，還會受到地方政府的「特別保護」。
此外，「誰來監管」的問題在中國也很複雜。在中國，食品管理有「九龍治水」之說。能管的部門多了，灰色地帶也就多了。麻煩的問題都等著其他部門去管，「有好處」的管理都想參與。一個問題出現了，不僅公眾不知道該去找哪個部門，那些刨根究底的記者，也經常被各部門當作皮球踢來踢去，就是找不到負責的人。而參考美國，我們會發現他們除了生鮮農產品由農業部管理，其他食品都由藥品與食品管理局管。所以，每當問題出現，公眾都知道向誰報告，或者從哪裡得到「說法」。
這些具有中國特色的監管難題，使得衛生部、質監局、農業部等「有關部門」花了許多精力，卻收效甚微。以至於主管部門的「官方說法」成了最被公眾懷疑的說法。反倒是街頭巷尾的傳言，相信的人更多了。
中國的監管，走向何方？
前面討論過，要解決食品問題，問題不在於要不要信任監管體系，而是我們只能依靠這個監管體系。所以，當務之急當然是建立監管機構的威信，重塑形象。「威」能夠靠法律授權得到，「信」卻只能依靠踏實有效的工作慢慢建立。下面來探討一下中國監管體系應該努力的幾個方向。
一、盯緊大企業
企業除了為社會提供它所生產的產品，還承擔著解決就業、上繳稅收等附加功能。一個企業一旦做大，在所處區域的「話語權」就急劇擴大。大企業的經營者，除了成為當地政府的「座上賓」，往往也會獲得人大代表、政協委員等政治資源。
企業大到一定地步，對行業標準的制定就有比較大的影響力，這本身也可以理解。不過目前中國的大企業政治影響力太大，甚至能夠左右監管部門，到了極不合理的地步。造成的結果便是，被嚴厲打擊的對象往往是中小生產者。而大企業，即便存在問題，也會被地方政府以「維護大局」的名義「擺平」。
但是，一個行業，一個市場，往往是由最大的那幾家企業來穩定的。消費者不僅關心「哪些食品有問題」，更關心「哪些食品沒有問題」。只要把最大的那幾個企業緊緊抓住，不讓他們搗鬼，那麼消費者就能夠得到「放心食品」。即使有非法生產的食品出現，也只能通過非法渠道銷售。對於廣大的從正規渠道購買食品的消費者，這樣的問題食品影響也就很有限。
在這點上，美國的做法值得參考。比如雞蛋，政府對於大規模的養雞場有嚴格的要求，必須執行而且會受到檢查。這些大型養雞場數目不多，卻提供了幾乎99％以上的雞蛋。只要這些雞場被管好了，市場上的雞蛋就會有保障。至於那些小農場，不管執行得怎樣都不會攪起太大的風浪。對於消費者，如果不願意購買來自於被嚴格監管的大型養雞場的雞蛋，願意去相信小型養雞場的信譽，遇到了問題也是自己「願賭服輸」，實在怪不到監管部門的頭上。當然，這並不是說有了監管，大企業生產的東西就一定沒有問題，美國同樣出現了幾億隻雞蛋被召回的事件（見接下來《五億隻雞蛋被召回——美國的食品安全問題大嗎？》一文）。這正說明了兩個問題：事後應急只能「毖後」，不能防患於未然，所以美國要搞出《食品現代化法》；大企業會被「特別關照」，儘管事後監管造成他們損失慘重。
輝瑞被罰23億美元的案例更是監管大企業的典型。在許多中國人看來，輝瑞犯的真不是什麼「大事」：有些被批准上市的藥物，還有一些療效沒有經過審批；法律規定醫生可以酌情使用那些療效，但是藥廠不許宣傳和推銷；不過推銷這種「標籤外使用」是「行業潛規則」，大多數藥廠都會這麼幹。美國司法部抓住了輝瑞非法推銷四種藥物的證據，痛下殺手。作為美國重要的「民族產業」之一，輝瑞在全球僱傭著八萬多員工，加上上游下游的產業，對美國經濟的影響顯而易見。因為巨大，在整頓行業的時候也就應該首當其衝。殺猴警告雞，遠比殺雞警告猴來得有效。23億美元大致相當於輝瑞一年利潤的30％，這無疑會影響輝瑞的運作。但是，為了淨化行業，砍掉最大那隻猴子的一隻手，會有效地讓別的猴子和雞們老實許多。
二、發揮市場懲罰功能
食品企業具有高度的可替代性。沒有什麼是非吃不可的，沒有哪個品牌是非他莫屬的。一個產品，常常是「興也忽焉，衰也忽焉」。
我們經常看到不同的主管部門踢皮球，宣稱對某個問題自己無權處罰。對於食品行業來說，最大的處罰不一定非要通過行政或者法律進行，只要如實公佈問題產品的信息，消費者「用腳投票」就會產生足夠的震懾了。「雙匯瘦肉精」事件是一個典型的例子。它並沒有導致有人中毒，對雙匯到底應該施行什麼樣的行政與法律處罰，需要法律界來探討。不過，「向消費者通報」這一舉措已經足以震懾整個行業。尤其是幾個巨頭，會很明白生產不合格產品將使得整個企業得不償失。
美國的食品監管被認為很嚴格到位。實際上，在美國幾乎每週都有數起食品召回信息發佈，鬧到處罰或者賠償的真不多。多數事件，都是某個環節發現了問題，向管理局報告；管理局確認問題，發佈公告或者警告要求企業糾正，企業「自願召回」。
食品監管的目標，不是要讓有錯的企業萬劫不復，而是要促使他們遵守規範，生產銷售合格產品。充分利用市場的懲罰功能，可以大大降低主管部門的工作負荷。可以說，只要衛生部門制定合理規範，質檢部門接受舉報並檢查產品是否符合規範，不符合就向社會如實公佈。這不需要多部門配合，也不用多部門扯皮，對於正規企業，卻足以讓他們認真對待。
三、從「決定什麼能吃」到「如實傳達科學信息」
消費者希望有人告訴他們「該吃這個」、「不該吃那個」，希望監管部門能夠保證食品「絕對安全」。但，這種期望是不現實的。
首先，食品安全有兩個方面：作為物質的安全性和作為商品的安全性。前者是指，作為一種化學意義上的物質，它在食用之後是否會帶來危害。比如說，大米作為一種物質，是可以安全食用的。這裡的「大米」是指一類物質，安全是指符合食品上「大米」定義的這種物質吃了之後不會危害健康。作為法規，針對的是這種物質意義上的安全性。而作為商品的安全性，是指一種具體的商品是不是符合食品上對於這種物質的要求。比如說，農貿市場上一袋具體的米，可能重金屬超標，也可能發了霉，作為商品，就是不安全的。作為食品安全標準，出發點只能是作為物質的安全性，以及規定什麼樣的商品滿足「安全」的要求。保證市場上的具體商品「安全」，需要生產廠家來完成，而由質檢部門來監督。
其次，所謂「安全」，只是風險小，而不是「絕對安全」。一方面，具體的商品都含有其他成分，也就是說，不是化學意義上的那種物質。這些雜質有多少可以檢測，但是多少雜質可以產生危害，或者說產生什麼樣的危害，並非十分清楚。科學數據往往是針對動物或者少量人群的，對於個人，只能通過一定的算法來估計。這種估計具有一定的主觀性，不同的主管機構採用的模型和「安全係數」不同，估算出來的值也就不一樣。不管如何，它都只能是「把風險降低到可以忽略的程度」，而不是「保證絕對安全」。
基於以上兩點，「絕對的食品安全」是無法實現的。主管部門能夠做到的就是「盡力降低風險」。風險的降低，又是以生產成本的增加為代價的。也就是說，食品的安全風險與生產成本，是需要權衡的兩端。
不同的人在權衡兩端的時候，會採用不一樣的標準。比如，每天大量吃紅肉（指豬肉、牛肉和羊肉）會增加罹患癌症風險，平均每天吃140克的人比每天吃30克以下的人罹患結腸癌風險高30％左右。對於有的人來說這個風險已經很大，所以願意為了健康放棄吃這些肉。但與此同時大家都知道，抽煙能使罹患肺癌的風險增加十幾倍，卻還是有那麼多人願意承擔。
主管部門的立法與執法目標，不應是「決定什麼能吃」，而是保證把食品的「科學信息」如實傳達給公眾。比如麵粉增白劑與合成色素，不管「禁」還是「不禁」，衛生部的決定都會受到批評。對這種學術界認為「可以用」，而公眾「不該用」呼聲也很高的東西，主管部門不應簡單地基於哪方面的聲音大而做出一個「能吃」、「不能吃」的決定，而應該尊重問題的複雜性。實際上，不管是美國還是歐盟，都有一些「有爭議」的食用成分是「允許用」，但是強制生產者如實標明是否使用的信息。雖然這樣對於執法的要求更高，但它是合理監管無法迴避的問題。
四、法規制定準則的公開透明
每一次食品安全事故出現，「法制不健全」、「呼籲立法」都會被拿出來說幾遍。食品標準應該如何制定，是高度專業化的事情。普通公眾、媒體、「意見領袖」、從業者以及作為個體的研究人員，都沒有能力來制定出科學合理的準則。在國際上，權威機構像世界衛生組織與聯合國糧農組織的食品添加劑聯合專家委員會、美國食品藥品管理局、歐洲食品安全局，都不會通過「民意調查」或者「民主表決」來制定食品安全標準。
通常，這些機構要制定或者修改一條標準，都會委託一個專家組提供一份詳盡的文獻綜述。專家組對公開發表的研究報告，對數據可靠程度、證據強弱、生物學意義等進行學術評估，並作出推薦意見。這樣的一份報告會公開發佈，接受學術界以及公眾質疑，然後是立法部門根據推薦意見來制定標準。因此，這些標準制定出來，即使有爭議，也不會引起大的反對。而反對的人，也是通過提交新的證據來要求改變。
在這方面，中國的主管部門還有很大改進空間。蒙牛的BMP事件是一個典型案例。在質檢部門公佈蒙牛添加的BMP未經衛生部審批之後，蒙牛提交了關於BMP安全性的申請。在極其短暫的時間內（有媒體報道只一個週末），一份涉及若幹部委的「安全審查結果」就公佈了。何人進行的審查、審查了哪些資料、「安全」結論是基於什麼證據作出的，公眾無從知曉。這只能看作是中國特有的「特事特辦」。
BMP事件：即OMP事件，2009年年初，蒙牛生產的「特侖蘇」牛奶中一種據稱能「幫助修復人體組織」的OMP物質被曝不合法，隨後蒙牛公司被國家質監總局要求禁止這種添加行為，因目前無任何相關機構對OMP安全性做出規定，其中據說含有的IGF-1物質[（類）胰島素樣生長因子]也未被列入食品添加劑使用標準。