《二年律令·秩律》提供了新的坐標點，使我們得以更清晰地描述戰國秦漢間的祿秩伸展過程。這個「伸展」主要是就中央朝官而言的。與此同時，還能看到另一個平行現象：與中央朝官的秩級上升相比，郡國官的秩級卻相形下降了。於是，又一條變遷線索浮現出來，我們又有事情可做了。
秦始皇廢分封、立郡縣，開創了大一統官僚帝國。不過中央集權不會一蹴而就，它在秦漢間經歷了一個曲折歷程。項籍封十八王，漢初封異姓王、封同姓王，都是那曲折性的表現。藩國與中央的矛盾一度尖銳化，並發展到了對抗的程度。最終中央政府平定了「七國之亂」，顯示了中央集權仍是中國歷史的「常態」。漢景帝和漢武帝的「削藩」努力中，都包含著削減王國官額、降低王國官秩的舉措，就是說，波及到了品位安排之上。
除王國之外，在郡縣等級方面，也存在著中央官地位提升，而郡縣相對下降的情況。結果之一，就是若干同類或同名官職，在中央的就秩級較高，在郡縣的就秩級較低。這種中央官級別較高的「重內輕外」做法，現代中國也是如此。1956年實行的30級行政級別制度中，中央政府的科員為17—21級，縣屬科員則是20—24級；中央政府的辦事員是22—25級，縣屬辦事員則是24—27級(1)。統一前秦國領土較小，郡縣地位也相對較高；統一後帝國疆域大大拓展了，經濟發展、人口增殖推動了郡縣的增設，這時郡縣官吏的地位相對下降，其秩級出現調整，也在情理之中。但從根本上說，中央同一層次的官職高於地方，所體現的是中央集權原則。
品位秩序中存在著一個「比例效力」規則，即，擁有同類級別或名號的人增多，則其價值相對下降。打比方說，一個萬人大學，過去有100名教授，現增至300名教授，則不妨認為「教授」在這個校園裡相對貶值。在改變官職相對地位時，一般有「升」、「降」兩種選擇：或提升某些官職的秩次，以令另一些官職實際地位下降，這時地位實際下降的官職，表面上其秩級和位遇依然故我，所以這是一種借助「增量」的溫和做法；而若直接降低某類官職的秩級，就屬強硬措施了，要有強大的中央集權才做得到。
《秩律》新提供的秩級參考點，還可供比較王國與郡縣的官秩變化。下面先討論王國秩級問題，再討論郡縣秩級問題。
一 王國官的秩級下降
漢初的王國官制既略如朝廷，秩級也應如此。《續漢書·百官志五》：「漢初立諸王……又其官職，傅為太傅，相為丞相。又有御史大夫及諸卿，皆秩二千石；百官皆如朝廷。」這「御史大夫及諸卿，皆秩二千石」的說法，可由張家山漢簡《秩律》予以證明。中央諸卿上升到中二千石、御史大夫上升為「上卿」，都是後來的事情；在《秩律》時代，朝廷御史大夫及諸卿與王國御史大夫及諸卿，在當時都只「二千石」而已，是所謂「百官皆如朝廷」。中央之官有中尉、中候，其官職在諸郡是稱郡尉、郡候的，而王國仍稱中尉、中候。王國中尉見《漢書·百官公卿表》，又徐州獅子山西漢楚王陵出土了「楚中尉印」封泥和「楚中候印」銅印(2)。王國不但「百官皆如朝廷」，禮制亦如朝廷。例如天子駕六，王國亦可駕六(3)。王國還可以使用九鼎(4)。
但漢文帝開始著手「眾建諸侯而少其力」，齊分為六而淮南為三。漢景帝繼踵而來實行「削藩策」，平定了爆發的「七國之亂」，隨後就開始削弱王國官的建制。漢武帝繼續打擊王國，「作左官之律，設附益之法」。其間壓抑王國官的努力，一浪接著一浪，直到漢成帝時：
1.漢景帝中三年（前147年）冬：罷諸侯御史中丞；中五年六月：更命諸侯丞相曰相。（《史記》卷十一《孝景本紀》）
2.漢景帝中三年冬十一月：罷諸侯御史大夫官；景帝中五年秋八月：更名諸侯丞相為相。（《漢書》卷五《景帝紀》）
3.漢景帝中五年：令諸侯王不得復治國，天子為置吏，改丞相曰相，省御史大夫、廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、謁者、郎、諸官長丞皆損其員。武帝改漢內史為京兆尹，中尉為執金吾，郎中令為光祿勳，故王國如故。損其郎中令，秩千石；改太僕曰僕，秩亦千石。成帝綏和元年省內史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉。（《漢書》卷十九上《百官公卿表》）
由此可見，漢景帝削奪王國選官權，又把丞相改名為「相」以貶抑之，並大幅度裁撤了王國官額。漢武帝進而壓低王國官秩級，把王國的郎中令和僕（原名太僕）由二千石降到了千石。中央的內史、中尉、郎中令改了新名兒，王國的同名官職卻不給改，也等於把王國官打入另冊了。
降低王國郎中令秩級的做法，還不止《漢表》所紀錄的漢武帝那一次：
帝子為王。王國置太傅、相、中尉各一人，秩二千石，以輔王。僕一人，秩千石。郎中令，秩六百石，置官如漢官官吏。郎、大夫、四百石以下自調除。國中漢置內史一人，秩二千石，……成帝時，大司空何武奏罷內史，相如太守，中尉如都尉，參職。（《漢舊儀》《漢官六種》，中華書局1990年版，第48頁）
從「郎中令，秩六百石」看，王國郎中令被漢武帝降到千石後，又一度降到六百石，連千石之官都不是了(5)，到了東漢才恢復為千石(6)。上文又云「內史一人，秩二千石」，那麼這事應在漢成帝綏和元年（前8年）之前，因為這一年「省內史，更令相治民」了(7)。
這期間，何武還奏請王國「內史如都尉」，事見《漢書》卷八六《何武傳》：
及為御史大夫、司空，與丞相方進共奏言：「往者諸侯王斷獄治政，內史典獄事，相總綱紀輔王，中尉備盜賊。今王不斷獄與政，中尉官罷，職並內史，郡國守相委任，所以壹統信，安百姓也。今內史位卑而權重，威職相踰，不統尊者，難以為治。臣請相如太守，內史如都尉，以順尊卑之序，平輕重之權。」制曰：「可。」以內史為中尉。
何武因王國內史位卑，希望給此官類似郡都尉的職權。郡都尉比二千石。嚴耕望先生因云：「據此，則綏和改制以前，中尉之職已省，內史專總軍民之權，為一國之真正統治者。至此始罷內史，移其職權於國相；復置中尉官，佐國相典武職甲卒，如郡都尉之佐郡太守者。」(8)王國中尉在綏和元年前曾被廢罷，職並內史；綏和元年恢復王國中尉，內史又不存在了。此時的王國中尉既然「如都尉」，則秩級應是比二千石。東漢就是如此。《續漢書·百官志五》：「（王國）中尉一人，比二千石。」
我還懷疑，在中尉取代內史之前，內史已非二千石，已被降為比二千石了，低於二千石的國相。所以何武才會有「位卑而權重，威職相踰，不統尊者，難以為治」之言，意思是說，比二千石內史的秩級低於二千石國相，可職權卻凌駕其上。據《續漢書·輿服志下》注引《東觀書》：「建武元年（25年）……校尉、中郎將、諸郡都尉、諸國行相、中尉、內史、中護軍、司直，秩皆二千石。」文中「秩皆二千石」應作「秩皆比二千石」。內史已被漢成帝廢罷，建武元年重設其官，但只允許個別王國特置內史。詳見下編第六章第三節。建武元年內史比二千石，是上承西漢之舊。
我們推測在何武上奏前，王國中尉和內史都是比二千石；何武的意思只是讓中尉職權如郡尉而已，而不是秩級如郡尉。綜上所述，王國中尉與內史經歷了如下秩級變遷：最初與中央諸卿同列二千石；此後，中央諸卿升至中二千石，而王國中尉、內史如故，仍是二千石，從而相形失色；再後，王國中尉、內史又降到了比二千石，連二千石也沒保住。
這段時間中，秩級曾遭貶抑的，還有其他官職。《續漢書·百官志五》記王國官制，在敘畢漢武帝對郎中令和僕「又皆減其秩」後，又記：
治書，比六百石。本注曰：治書本尚書更名。
大夫，比六百石。本注曰：無員。掌奉王使至京都，奉璧賀正月，及使諸國。本皆持節，後去節。
謁者，比四百石。本注曰：掌冠長冠。本員十六人，後減。
禮樂長。本注曰：主樂人。
衛士長。本注曰：主衛士。
醫工長。本注曰：主醫藥。
永巷長。本注曰：宦者，主宮中婢使。
祠祀長。本注曰：主祠祀。皆比四百石。
郎中，二百石。本注曰：無員。
首先來看治書，此官原即尚書，後更其名。《續漢書·百官志三》：「尚書六人，六百石。」中央的尚書六百石，而王國另稱治書，比六百石，低下一等。
再來看中大夫。上引《續漢志》中的「大夫」應脫「中」字，其官職全名應為「中大夫」(9)。漢初的中大夫秩級不明。《秩律》只記中大夫令為二千石，不記中大夫。《漢書·百官公卿表》云：「太初元年更名中大夫為光祿大夫，秩比二千石。」也沒說此前中大夫的祿秩，但又記同年「太中大夫秩比千石如故」。「太中大夫」既冠以「太」字，就應高於中大夫。漢初陸賈為中大夫，因出使南越、降服尉佗之功，返朝後加「太」，做了「太中大夫」。那麼中大夫應低於「比千石」。附帶說，蕭亢達先生認為，太初元年之前，中大夫「地位低於太中大夫而高於諫大夫，也就是介於比千石和比八百石之間。」(10)比千石以下、比八百石以上是正秩八百石，那麼照蕭先生的推斷，中大夫只能是正秩八百石。我卻認為，大夫之官都是「比秩」，而非正秩。中央的中大夫，應高於王國中大夫的比六百石。那麼比千石以下、比六百石以上的比八百石，就是中央中大夫的最初比秩。我們推測，在漢景帝形成「比秩」時，中央和王國的中大夫都是比八百石。漢武帝改中大夫為光祿大夫，升至比二千石；王國中大夫官名依舊，且其秩級在這時或此後什麼時候，由比八百石降到比六百石了。
其次再看謁者。《漢書·百官公卿表》：「謁者掌賓贊受事，員七十人，秩比六百石。」中央的謁者比六百石，而王國謁者比四百石，低下兩等。
再看禮樂長、衛士長、醫工長、永巷長、祠祀長，他們都是比四百石。查《漢表》：太常之下有太樂令、祠祀令、太醫令，衛尉之下有衛士令，少府之下有永巷令。據《續漢志》，它們都是六百石。又《秩律》，大祝令、長信祠祀令、長信永巷令，秩各六百石。那麼同類官職，置於中央者稱令、秩六百石，置於王國者稱長、秩比四百石，也是高下有別的。趙平安先生的研究進而顯示，西漢王國群卿屬官只稱長，不稱令，如長水祝長、御府長、靖園長、菑川廄長、齊宦者長、齊祠祀長、齊工長印、齊哀廟長、信都食官長等等。這與《史記》、《漢書》所見王國諸署官稱「長」的情況是一致的(11)。《漢表》說漢景帝中元五年裁抑王國官制時，「諸官長丞皆損其員」，稱「長丞」而不稱「令丞」，那麼漢景帝已把王國的諸署令改為諸署長了。
最後是郎中。中央的三署郎中秩比三百石，王國郎二百石，也矮一頭。
二 王國丞相的秩級下降
本節專門討論王國丞相的地位變化。
漢高帝時的王國丞相，也有稱「相國」的，曹參就是齊王劉肥的相國。但「孝惠帝元年（前194年）除諸侯相國法，更以參為齊丞相」(12)。稱「相國」比稱「丞相」高一等，這從掾史等級上也反映出來了。《漢舊儀》：「漢初置相國史，秩五百石。後罷，並為丞相史」；「丞相、太尉、大將軍史，秩四百石。」相國之史五百石，而丞相之史四百石，恰低一級。呂後之時的《二年律令·津關令》中，既有「相國上內史書」、「相國上中大夫書」等語，又有「相國上長沙丞相書」之辭，反映了中央設「相國」，而長沙國的相只稱「丞相」而已。王國不得稱「相國」，這對王國官之地位，是個稍予降抑之舉。
《二年律令·秩律》並無丞相，因為其時丞相無秩。史書既稱漢初王國「百官皆如朝廷」，那麼王國丞相也應無秩。丞相無秩名，也可以表示此官尊貴，在一人之下、萬人之上，不用秩級。那麼，王國丞相在什麼時候紆尊降貴，跟百官一樣有了「若干石」秩級呢？漢景帝中元五年（前145年）六月「更命諸侯丞相曰相」，我想那時其秩級就有了變化。首先從所佩印章看：
太史公曰：高祖時諸侯皆賦，得自除內史以下，漢獨為置丞相，黃金印。諸侯自除御史、廷尉正、博士，擬於天子。自吳楚反後，五宗王世，漢為置二千石，去「丞相」曰「相」，銀印。（《史記》卷五九《五宗世家》）
查《漢書·百官公卿表》：「凡吏秩比二千石以上，皆銀印青綬。」使用銀印的官職中，最高的是御史大夫。御史大夫在漢初為二千石，漢景帝時大約已是中二千石了。王國相由黃金印改用銀印時，我猜其秩級大概是中二千石。
由官吏賜爵時的同等待遇，也可以得出類似結論。有一段時間，中二千石的賜爵與諸侯相的賜爵相同。《史記》卷十一《孝景本紀》後元元年（前143年）：「赦天下，賜爵一級，中二千石、諸侯相爵右庶長。」這時中二千石和諸侯相同賜「右庶長」之爵，我想就是二者地位相當，諸侯相秩中二千石之證。此後漢武帝元狩元年（前122年）曾賜中二千石爵右庶長，漢宣帝地節三年（前67年）、漢元帝初元二年（前47年）曾賜御史大夫爵關內侯、中二千石爵右庶長。遂知中二千石賜爵右庶長，乃是通例。換言之，漢景帝在把王國丞相改名為「相」時，還將其秩級定為中二千石。由此，王國相不再跟天子之相「尊無異等」了，而是降到了諸卿的同列(13)，不是升，而是降了。
史料又顯示，漢武帝、漢宣帝時諸侯王的丞相降至秩真二千石，漢元帝時又再度下降：
1.汲黯：居數年，會更五銖錢，民多盜鑄錢，楚地尤甚。上（漢武帝）以為淮陽楚地之郊，乃召拜（汲）黯為淮陽太守……令黯以諸侯相秩居淮陽。七歲而卒。（《史記》卷一百二十《汲鄭列傳》）
2.《史記集解》如淳曰：諸侯王相在郡守上，秩真二千石。律，真二千石俸月二萬，二千石月萬六千。（《汲鄭列傳》引）
3.漢武帝論征匈奴之功：唯西河太守常惠、雲中太守遂成受賞，遂成秩諸侯相，賜食邑二百戶，黃金百斤，惠爵關內侯。（《漢書》卷五五《霍去病傳》）
4.孔霸：宣帝時為太中大夫，以選授皇太子經，遷詹事，高密相。是時，諸侯王相在郡守上。（《漢書》卷八一《孔光傳》）
5.漢元帝初元三年（前46年）春：令諸侯相位在郡守下。（《漢書》卷九《元帝紀》）
先看第1條。汲黯任淮陽太守約在漢武帝元狩、元鼎（前122—前111年）年間，因為「罷半兩錢，行五銖錢」是元狩五年的事情(14)。由於汲黯曾「為主爵都尉，列於九卿」，所以任命他做太守時，漢武帝不想委屈了昔日的愛卿，給了他「諸侯相秩」待遇。如第2條如淳之言：「諸侯王相在郡守上，秩真二千石。」真二千石高於普通郡守二千石，但比中二千石低一級。漢宣帝五鳳（前57—前54年）年間，張敞對丞相黃霸重提汲黯之事：「後湯誅敗，上聞黯與息語，乃抵息罪而秩黯諸侯相，取其思竭忠也。」(15)可見以諸侯相的秩級居郡守之位是一種榮耀。第3條記，漢武帝讓雲中太守遂成「秩諸侯相」以為褒獎，也說明「諸侯相」的秩級高於郡守。再從第4條看，漢宣帝時諸侯王相仍「在郡守上」。但隨王國勢力由盛而衰，國相的地位繼續下滑，在第5條中，漢元帝令「諸侯相位在郡守下」，諸侯相不但降為二千石，還被排在了郡守的後面。
這樣說來，諸侯王相的秩級，就經歷了如下若干變化：最初，天子之相與諸侯之相都可稱「相國」；惠帝之時，就只有天子之相能叫「相國」了，諸侯國只稱丞相，當然王國丞相仍與天子丞相「尊無異等」，且均無秩級；進而約在漢景帝時，諸侯相下降到九卿之列，秩中二千石；進而漢武帝一朝，諸侯相降為真二千石；進而元帝一朝，諸侯相降至二千石、與郡守同秩，位在郡守之後。
綜合前面兩節所述，從漢初到漢成帝為止，王朝官和王國官的秩級相對變遷，可以列如下表：
註：王國官的具體降秩時間有些難以詳考、只能大致定於某個時段，最右一列表示最終結果
三 王國內官的秩級下降
這裡的「內官」指諸侯王的妃嬪與公主的等級。中央「削藩」殃及池魚，王國內官也曾遭到中央的貶抑。下據《二年律令》，結合有關文獻，略加考述。
首先請看：
1.高帝十二年（前195年）詔：其有功者上致之王，次為列侯，下乃食邑。而重臣之親，或為列侯，皆令自置吏，得賦斂，女子公主。（《漢書》卷一下《高帝紀下》）
2.諸侯王女毋得稱公主。（《二年律令·置吏律》，第25頁第233簡，第163頁釋文）
3.帝姊妹曰長公主，諸王女曰翁主。（《漢書·高帝紀下》注引如淳）
4.賜公主比二千石。（《二年律令·賜律》，第31頁第295簡，第173頁釋文）
第1條高帝詔書中，他對自己稱王稱帝十二年來「於天下賢士功臣，可謂亡負」的恩惠做了回顧。從中能夠看到，直到高帝十二年為止，列侯都是「女子公主」的，那麼比列侯高一等的諸侯王之女，當然更有資格稱「公主」。然據第2條，到了《置吏律》這一條文問世時就不同了，「諸侯王女毋得稱公主」，可以推知徹侯之女也不能稱公主了。不稱「公主」稱什麼呢？據第3條，諸王之女稱「翁主」。漢惠帝之初曾下令諸侯王的相國不得再叫相國，而《置吏律》關於公主的規定，也許就是同時頒布的。漢代文物中有一件《丙長翁主壺》(16)，那只能是惠帝、呂後之後的壺了。第4條《賜律》規定「賜公主比二千石」，而「翁主」受賜當比公主低下一等，大概是「比千石」吧。由此，皇帝的公主與王侯公主的地位之差，就在所比秩級上反映出來了。
《置吏律》中還能看到王侯內官姬妾之制：
諸侯王得置姬八子、孺子、良人。
徹侯得置孺子、良人。（第25頁第211、222簡，第163頁釋文）
王侯內官與皇帝有什麼不同呢？「漢興，因秦之稱號，帝母稱皇太后，祖母稱太皇太后，嫡稱皇后，妾皆稱夫人。又有美人、良人、八子、七子、長使、少使之號焉。」(17)草莽英雄劉邦當了皇帝後，就有了一大堆妃嬪，其名號異彩紛呈；他的起義戰友封了王，想來是有福同享的，其姬妾也能用夫人、美人等號。但是不久，諸侯王就只能置八子、孺子、良人，不能置夫人、美人什麼的，不能與皇帝比肩了。女人還是那些，改變的只是名號；可古人看重的就是「名」，名不正則言不順，名器不可假人。《置吏律》中的「諸侯王得置姬八子、孺子、良人」、「徹侯得置孺子、良人」之條文，推測也出自惠帝、呂後。
夫人、美人等號，諸侯王已不能用了，但其可用的八子、孺子、良人，與皇帝的八子、孺子、良人所比擬的秩級，一段時間中大概仍然相同的。不過，這一點後來也變了。請看：
1.漢宣帝五鳳（前57—前54年）中：青州刺史奏終古使所愛奴與八子及諸御婢奸……事下丞相、御史，奏：終古位諸侯王，以《令》置八子，秩比六百石，所以廣嗣重祖也。而終古禽獸行，亂君臣夫婦之別，悖逆人倫，請逮捕。（《漢書》卷三八《高五王傳》）
2.《漢秩祿令》及《茂陵書》，姬，內官也，秩比二千石，位次婕妤下，在七子、八子之上。（《史記》卷九《呂太后本紀》注引臣瓚，又見《漢書》卷四《文帝紀》注引）
3.元帝加昭儀之號，凡十四等雲。……八子視千石，比中更。充依視千石，比左更。七子視八百石，比右庶長。良人視八百石，比左庶長……（《漢書》卷九七上《外戚傳上》）
從第1條看，齊思王劉終古之「八子」是「以《令》置」的，這個《令》應是第2條臣瓚所云《秩祿令》。可見對內官所比秩級，王朝是用《秩祿令》來規定的。那麼《二年律令》的整理者，把諸王姬妾公主諸簡放在《置吏律》部分，不知是否妥當(18)。進而根據第3條，皇帝的八子「視千石」，而諸侯王劉終古的八子「秩比六百石」：名號同是「八子」，王國比皇帝低好幾級。
四 列郡秩級的相對下降附論郡縣秩級簡繁
敘畢王國，我們再看郡縣。同名或同類官職，在中央的就級別較高，在地方的就級別較低，這做法在中國源遠流長。據《左傳》、《周禮》的記載，周朝大國、次國、小國的上卿、中卿、下卿和大夫、士，就是官名相同而地位各異的。漢帝國的中央官秩級上升，同時造成了郡縣官秩級的相對下降。
首先來看郡守。在秦統一前後，郡守已是二千石了。《二年律令·秩律》中，郡守高居第一級二千石。如錢穆先生所云：「漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公，九卿放出來也做郡太守。……九卿放出來當太守，並不是降級。地方二千石來做中二千石，也不是升級，名義上還是差不多。當時全國一百多個郡，太守的名位，都和九卿相去不遠。」(19)這論斷尤其適合秦與漢初。在《秩律》中，郡守、郡尉皆二千石，與御史大夫和諸卿平起平坐。
隨後則因祿秩上端不斷伸展，王朝官的階次拾級而上。在諸卿升到了中二千石、御史大夫進居「上卿」之時，郡守、郡尉就相形失色了。當然這是從總體上說的，具體說則還有曲折，也有一些大郡曾一度被王朝調高秩級。
《漢書》卷八《宣帝紀》神爵四年（前58年）注引如淳：「太守雖號二千石，有千石、八百石居者，有功德茂異乃得滿秩，（黃）霸得中二千石，九卿秩也。」黃霸在漢宣帝時任穎川太守，秩比二千石；治為天下第一，征守京兆尹，秩二千石；因罪過連貶秩，詔歸穎川太守官，以八百石居；郡中愈治，賜爵關內侯，黃金百斤，秩中二千石(20)。楊鴻年先生指出：「所謂郡守秩二千石乃是原則，實際上因為功過增貶以及任職者資格深淺不同，以致太守官秩差別頗大，上自中二千石，下至八百石，凡有六級之別。」(21)所謂「六級之別」，其實還應加上「真二千石」，是為七級之別。郡守秩位的七級之別，有增秩貶秩造成的，也有郡本身的分等造成的。郡守黃霸的中二千石和八百石屬前者，那不是郡本身的秩級，而是其個人級別。而如淳「太守雖號二千石，有千石、八百石居者」的說法呢？可能首先是就個人資格而言的，即資深任大郡、資淺任小郡；不過真是那樣的話，也等於郡本身有等級了。
關於郡本身的分等情況，我們來看幾條材料：
1.漢元帝建昭二年（前37年）：益三河大郡太守秩。戶十二萬為大郡。（《漢書》卷九《元帝紀》）
2.漢元帝建昭二年：益三河郡太守秩中二千石。（《漢紀》元帝紀下，中華書局2002年版，上冊第398頁）
3.（漢元帝）建昭二年，益三河及大郡太守秩。本注曰：十二萬戶以上為大郡太守，小郡守遷補大郡。（漢武帝）元朔三年（前126年），以上郡、西河為萬騎太守，月奉二萬。（漢成帝）綏和元年（前8年），省大郡、萬騎員秩，以二千石居。（紀昀等輯：《漢舊儀》卷下，《漢官六種》，中華書局1990年版，第49頁）
4.諸侯王相在郡守上，秩真二千石。（《史記》卷一百二十《汲鄭列傳》「令黯以諸侯相秩居淮陽」《集解》引如淳）
由第1、2、3條可知，西漢有大郡、小郡概念，大小郡的等級是有區別。元帝以「十二萬戶」為條件，達標的為中二千石。這樣，大郡就得以保持與列卿同等的地位。此外還有一種「萬騎」郡，也高於常郡，其秩級未見記載，只知道其月俸是二萬。
嚴耕望、謝桂華先生對這些材料有考述。嚴先生認為，漢元帝建昭二年詔應作「益三河大郡太守秩中二千石」，謝先生贊成這個看法(22)。然而周天游先生所整理的《漢官舊儀》中「益三河及大郡太守秩」多一「及」字，文意更為清晰，表明不止是三河郡一郡，而是有一批12萬戶以上的郡，都被確定為「大郡」，秩中二千石了。又嚴、謝先生未論「萬騎」郡的秩級。按，由本書下編第一章第四節所考，西漢中二千石月俸24000錢，真二千石20000錢，二千石16000錢，比二千石12000錢。就是說，大郡太守略高於萬騎太守，薪俸相差4000錢；那麼萬騎太守的秩級，應推定為「真二千石」。再看上引第4條材料，諸侯王相也是真二千石，其俸錢也應是月俸20000錢。可見地方守相確實用過「真二千石」秩級。
尹灣漢墓簡牘所見《東海郡吏員簿》，東海郡尉被明記為「一人，秩真二千石」(23)。證明西漢後期確實存在「真二千石」一秩。但東海郡太守秩級不明。謝桂華先生云：「故推測太守的秩次不會低於二千石。」(24)「不會低於二千石」的判斷是很謹慎的。楊際平先生則云：「都尉秩『真二千石』，太守秩亦應為真二千石，或更高的中二千石。凡此都與《漢書·百官公卿表》所記不同，說明元延前後太守與都尉的秩次有所提高。」(25)東海郡有戶26萬之多，無疑屬於大郡；依例太守應略高於郡尉，那麼東海太守很可能是中二千石。大郡太守的秩級提高在漢元帝時，而不是漢成帝元延之年（前12—前9年）。
至於小郡的級別，必在真二千石之下。不妨推測常郡為二千石，小郡可能還要低一些。因為從東漢看，大小郡戶口相差可達10倍以上，大郡有達120萬人的，小郡有不到10萬人的(26)。此種大郡、小郡人口相差懸殊的情況，西漢肯定也存在著。對此現象，兩漢處理有異。西漢中期對列郡的等級管理，是用秩級把大小郡區分開來，東漢則一律二千石。那麼如淳「太守雖號二千石，有千石、八百石居者」的話，可能意味著西漢確有長官為千石、八百石的小郡存在。且如《漢舊儀》所言，「小郡守遷補大郡」。
總之，在西漢中後期，一度出現了用秩級區分大小郡的做法。漢武帝時對外戰爭等一度令海內虛耗、戶口減半，「昭宣中興」則帶來了復甦與繁榮。在漢元帝時，「減半」的戶口已經恢復(27)。這過程中，王朝對戶口非常在意。面臨那些戶口充實的郡，漢元帝大概就萌生了提高其秩級的念頭，同時對戶口少的郡降秩，以收激勵之效：人丁興旺的大郡長官增加了自豪感，小郡的郡守也被觸動了，趕緊增殖戶口以提高本郡資位。不過這制度實行了一段時間，造成某種新的不便，即地方官等級的複雜化；故如《漢舊儀》所記，漢成帝綏和元年「省大郡、萬騎員秩，以二千石居」。郡守秩級再度簡化。
那麼元、成之際郡守秩級一度複雜化，若干郡守升至中二千石、真二千石，乃是另有原因，並不妨礙「郡國秩級相對下降」的論點。而且那只是一時之制。在此之後，郡守秩級通為二千石，「真二千石」也跟「二千石」合一了。千石、八百石的小郡雖然由此而提高了地位，但總體趨勢，仍是「郡國秩級相對下降」。從俸額級差可知，比起中二千石諸卿來，二千石郡守表面上只低一級，實際上低兩級。因為在中二千石月錢24000錢（或月谷180斛）和二千石月錢16000錢（或月谷120斛）之間，還隔著真二千石的月錢20000錢（或月谷150斛）一級呢。茲將上述中央官與列郡秩級變動列表如下：
西漢列郡之中，三輔郡高出一頭，秩在中二千石。這因為京畿是個特殊地區(28)。《續漢書·百官志四》：「京兆尹、左馮翊、右扶風三人，漢初都長安，皆秩中二千石，謂之三輔。」又《漢書》卷七六《王尊傳》如淳註：「三輔皆秩中二千石，號為卿也。」京兆尹、左馮翊來自左右內史。漢武帝太初元年（前104年），右內史改京兆尹，左內史改左馮翊，又令主爵中尉改右扶風。《秩律》中內史是二千石，漢景帝時出現了「中二千石」概念，三輔長官應在這時候，跟著列卿一塊兒變成中二千石了。
京畿的特殊地位，反而強化了「中央同類官職高於地方官」的政治意圖。正如嚴耕望先生所云：「大抵畿輔長官，兼有地方行政長官與朝官兩重身份，故得參議朝政；而《張敞傳》且稱之為『諸卿』也。《王尊傳》，尊為京兆尹，『御史大夫中奏尊暴虐不改，不宜備位九卿，尊坐免。』則直稱為九卿矣。」(29)三輔長官是被視為中央官的，地位與諸卿相仿，甚至就被說成「九卿」。例如漢武帝時鄭當時做了右內史，此官是京兆尹的前身，史書就說他「至九卿，為右內史」(30)。三輔稱九卿的例子還有一些，學者已有很多討論，不備舉。
元、成之間王朝一度設「大郡」、「萬騎」，此後又取消了。那麼三輔郡的秩級，是否也發生變化了呢？下面的記載中略有矛盾。請看：
1.中二千石（月百八十斛）：太常，光祿勳，衛尉，太僕，廷尉，大鴻臚，宗正，大司農，少府，執金吾（注雲比二千石），太子太傅，河南尹，京兆尹，左馮翊，右扶風。（《通典》卷三六《職官十八·後漢官秩差次》）
2.河南尹一人，主京都，特奉朝請。其京兆尹、左馮翊、右扶風三人，漢初都長安，皆秩中二千石，謂之三輔。中興都雒陽，更以河南郡為尹；以三輔陵廟所在，不改其號，但減其秩。（《續漢書·百官志四》）
3.凡州所監都為京都，置尹一人，二千石，丞一人。每郡置太守一人，二千石，丞一人。郡當邊戍者，丞為長史。（《續漢書·百官志五》）
4.建武元年，復設諸侯王金璽綟綬，公、侯金印紫綬。九卿、執金吾、河南尹秩皆中二千石。（《續漢書·輿服志下》注引《東觀書》）
5.自太子太傅至右扶風，皆秩二千石，丞六百石。（《漢書·百官公卿表》）
先看第1條。杜佑編定的《後漢官秩差次》認為，東漢河南尹及三輔，仍是中二千石。然而看第2條《續漢志》，疑惑就發生了。因為《續漢志》言之鑿鑿，京兆、左馮翊、右扶風三郡只因「陵廟所在」才保住了「三輔」舊名，但東漢朝廷還是「減其秩」了。既然減了秩，則非中二千石。
再看第3條的「凡州所監都為京都，置尹一人」，楊鴻年先生討論郡守秩級時引用了這條材料，但未加辨析而逕用之(31)。然據錢大昕意見，原文應是「凡州所監曰部。京都置尹一人，二千石」(32)。那麼東漢河南尹也只是二千石了，跟三輔一塊減秩了。但這與第4條《東觀書》不合，這一條明記河南尹為中二千石，卻沒提三輔，想來其時三輔剛被減秩。那麼第3條《續漢志·百官志五》中，還有個錢大昕沒看出來的錯訛：「二千石」前面丟了一個「中」字，正確的記述應是「置尹一人，中二千石」。
第5條《漢表》的材料最麻煩，它說從太子太傅到右扶風，都是二千石。而西漢三輔是中二千石，直到東漢初才發生了變化，所以《漢表》所敘，不大像是西漢中後期的制度。那麼是東漢初的制度嗎？那麼看也有問題，因為太子太傅在東漢是中二千石，而非二千石，見《續漢書·百官志四》。
無論如何，東漢初河南尹秩中二千石，三輔秩二千石，應無大誤。三輔只因為已非京畿，就喪失了「中二千石」的地位，同於列郡了。
從《二年律令》看，秦與漢初，縣因大小而有不同秩級，而郡只二千石一秩。漢元帝前後，大小郡一度秩級有異，諸郡的等級管理一度趨繁。到了東漢，除了河南尹外，諸郡再次統一為二千石，簡化了。當然這不等於東漢列郡就沒高下之別了。曹魏「明帝即位，下詔書使郡縣條為劇、中、平者」(33)，則曹魏郡、縣各有劇、中、平三等，我想那三等之法上承東漢，東漢在選任州郡縣長官時，使用「劇」的概念；進而西漢郡縣，已有劇、平之別了(34)。就是說，西漢列郡既有秩級之別，又有劇、平之別。而東漢諸郡秩級無別，但仍有劇、平之別。據嚴耕望先生研究，《後漢書》列傳所見東漢137名守相，遷河南尹者5人，此外守相換遷者49人(35)。所謂「換遷」，即如蘇章以冀州刺史「換為并州刺史」，第五種以高密侯相「以能換為衛相」之類(36)。東漢守相的換遷頻繁，大約以劇、中、平為依據的。即，以「平」遷「中」，以「中」遷「劇」。
一般來說，各郡縣的戶口、幅員、地理位置及經濟條件，都有很大差異，所以地方官的等級管理，比中央官要複雜一些。對這問題，歷代王朝的處理不一。梁武帝在十八班外另行制定郡守十班、縣七班，而州有六等，是一種做法。北齊刺史、太守、縣令都各有上上到下下九等，其俸祿、白直及所配置的屬官，均有細密的規定(37)。參看下表：
明朝府縣的品級安排，同於漢郡而不同於漢縣。即，在官品上府縣長官無別，但府縣本身有等級。府設知府1員，正四品；同知1員，正五品，通判1員，正六品；同時府有三等：上府稅糧額在20萬石以上，中府稅糧額在10—20萬石之間，下府稅糧額在10萬石以下。縣與此類似，知縣1人，正七品；然而縣有上中下之分，上縣稅糧額在6—10萬石之間，中縣稅糧額在3—6萬石之間，下縣稅糧額在3萬石以下(38)。清朝的府州縣，以「沖、繁、疲、難」4項標準區分簡繁，進而將之分為最要缺、要缺、中缺、簡缺4等。新選知縣一般只授「簡缺」或「中缺」，然後再轉「要缺」和「最要缺」(39)。清朝的省事實上也有簡繁之別，比方有可能山東為「繁」，安徽為「簡」。《官場現形記》第四十八回：「原來此時做安徽巡撫的，姓蔣，號愚齋，本貫四川人氏。先做過一任山東巡撫，上年春天才調過來的。由山東調安徽，乃是以繁調簡，蔣中丞心上本來不甚高興……」
漢元帝時過於複雜的諸郡分等之法，漢成帝之後就逐漸廢止了，應是出自簡化等級的原因。那樣可以使大郡守、小郡守在報酬、特權、禮遇上享受同等待遇。而漢縣始終有秩級之別，也可能造成待遇上的不平衡。例如漢代六百石官員犯罪有「先請」制度，這被認為是一項法律特權。但同為縣級長官，六百石以上的縣令、國相有此特權，四百石、三百石的縣長、國相就沒有，似乎就有一定的不平衡。所以後來光武帝詔：「吏不滿六百石，下至墨綬長、相，有罪先請。」(40)特別給予四百石、三百石長、相以「先請」權，好讓縣令與縣長的法律待遇平衡一些。這已超出了本章論題，茲不詳論。總之，漢元帝時大郡守地位一度上升，在總體上不影響「列郡秩級相對下降」的判斷。
五 郡縣諸官屬和諸縣的秩級下降
郡縣其他官職和縣級長官，也經歷過上述變化，即在級別上與中央同類官職的差距，由較小到拉大。詳下。
《二年律令·秩律》中，郡守與御史大夫、諸卿同秩二千石，那麼這時列郡的官屬與中央同類官職的秩級，大概相去不遠。《秩律》：
1.都官之稗官及馬苑有乘車者，秩各百六十石，有秩毋乘車者，各百廿石。縣、道傳馬、候、廄有乘車者，秩各百六十石；毋乘車者，及倉、庫、少內、校長、髳長、發弩、衛將軍、衛尉士吏，都市亭廚有秩及毋乘車之鄉部，秩各百廿石。
2.中發弩、枸指發弩，中司空、輕車，郡發弩、司空、輕車，秩各八百石。
3.中候，郡侯，騎千人，衛將軍候，衛尉侯，秩各六百石。（《張家山漢墓竹簡二四七號墓》，第202-203頁，第470、472簡）
第1條中的「都官之稗官」指什麼，驟難詳知(41)；但這裡的「都官」既對「縣道」而言，則應包含中央和地方的區別。那麼，都官和縣道配了專車的官都是百六十石，沒配專車的官都是百廿石；京師、都官、縣道同類吏員的秩級略無大異。同樣的情況又見於第2、第3條：中發弩、中司空、中輕車，與郡發弩、郡司空、郡輕車，同秩八百石；中候與郡侯，同秩六百石。「中」指中央官，對「郡」而言。由上述情況我們推測，中央與地方的同類官吏，在漢初一度等級區別不大，至少不如後來之大。
不過此後，「中」、「郡」的距離開始拉大了。首先來看郡尉。郡尉與朝廷的中尉、衛尉，都以「尉」名官，職事相類，所以在《秩律》中郡尉秩在二千石，不但同於郡守，而且同於中尉、衛尉。後來呢？《漢書·百官公卿表》：「郡尉，秦官。掌佐守典武職甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。景帝中二年更名都尉。」漢景帝時中尉、衛尉彈冠相慶，升至中二千石；地方的郡都尉卻坐歎雲霓，在什麼時候降到比二千石了。《漢表》的「秩比二千石」並非「秦官」之秩，也不是漢景帝中二年的事情。郡尉降秩，最遲不會晚於漢元帝。漢元帝建昭三年（前36年）：「令三輔都尉、大郡都尉秩皆二千石。」(42)除了三輔和大郡，這時的郡都尉顯然已是比二千石了。尹灣漢簡《東海郡吏員簿》：「都尉一人，秩真二千石。」(43)但東海郡是大郡，前面說過了。元帝時列郡等級較繁，都尉可能有真二千石的，有二千石的，也有比二千石的。
再看郡丞。《秩律》規定「二千石▌丞，六百石」，並未區分中外。只要是秩二千石的長官，其「丞」都是六百石，並無軒輊，御史大夫、諸卿、郡守皆然。郡丞秩六百石，此後一直沒變；中央長官的丞，秩級卻變了。《漢書·百官公卿表》：御史大夫「有兩丞，秩千石」，「太常至執金吾，秩皆中二千石，丞皆千石。」不用問，在某個時候，比如說景、武之時，王朝把御史大夫和諸卿之丞，由六百石提高到千石了。
前面說，在《秩律》中，都官和縣道的乘車吏都是百六十石，無乘車吏都是百廿石，略無大異。但隨時光流移，這個層次的吏員，也發生了中、外之別，呈現出了中高外低。例如「卒史」，郡縣的卒史是百石之吏，中央的卒史卻是二百石(44)。還有「掾屬」。《續漢書·百官志一》引《漢舊注》：「漢初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士。其所不言，則為百石屬。其後皆自辟除，故通為百石雲。」「通為百石」只是就郡縣掾屬而言的。郡縣的「掾」是百石，「屬」也是百石左右(45)。中央則不然了。《漢舊注》敘述西漢丞相掾屬：「東西曹掾比四百石，余掾比三百石，屬比二百石。」丞相掾屬的秩級比郡縣高出一大塊。御史大夫寺的屬吏結構與丞相府略同，大將軍也與丞相府略同，都比郡縣高。中二千石列卿，有比二百石的「屬」(46)。總之，中央高官的掾屬有比四百石、比三百石的、比二百石的和百石左右的，總體地位無疑高於郡縣掾屬。
京畿是一個特殊地區，屬吏級別較高。如淳有言：「三輔郡得仕用它郡人，而卒史獨二百石，所謂尤異者也。」(47)左右內史的卒史秩二百石，而左右內史是三輔前身。東漢洛陽令的掾屬，有秩四百石的；河南尹的掾屬，可能也有四百石的(48)。
下面再看縣級長官，他們的秩級在西漢也呈下降之勢。秦縣似無大縣小縣之分，陳乃華先生認為漢縣的分級制度來自齊國(49)。李昭君結合《二年律令·秩律》與文獻，對秦漢令長及其秩級做了細密考察(50)，這裡利用其結論做一闡述。《秩律》之中，令、長分千石、八百石、六百石、五百石和三百石5等。不過《秩律》所見中央直轄地的二百五六十個縣級長官中，六百石、八百石和千石之令有244個之多，五百石長只有陰平道等4道，三百石者只有一個廣鄉長（和一個萬年邑長）。李昭君認為，當時道、鄉、邑有長而縣無長。可見《秩律》時代，至少中央直轄地的縣級長官，全部為令，全部在六百石以上。
而這以後，五百石以下縣長就頻繁出現了。《漢書·百官公卿表》：「成帝陽朔二年（前23年）除八百石、五百石秩。」八百石、五百石被合併於六百石、四百石，則八百石縣令、五百石縣長，又遭遇了一次秩級下降。合併後的令長，為千石令、六百石令、四百石長、三百石長。據李昭君統計，東漢縣級長官中「令」約500個左右，約占縣、邑、道數1180個的42%。千石令大概很少。東漢的洛陽令也不過千石。西漢長安令大概也是千石。「令」的絕大部分應是六百石，其餘為「長」。總的說來，《秩律》時代，縣級長官全部處在千石至六百石段落；而至東漢，半數以上的縣級長官在四百石以下。那麼縣級長官的平均秩級逐步下降的趨勢，是確實存在的。
漢代郡縣長官秩級下降或相對下降，當然也跟國土拓展、經濟繁榮、人口增殖造成的郡縣普設、同級行政單位大大增加有關；不過王朝本來也有另一種選擇，即增設郡縣而不降其秩。但王朝沒那麼做，非壓低其秩級不可，那就不是沒有意義的了。
總之，我們看到了這樣一個變化線索：中央官秩級扶搖直上，王國郡縣同類官職的秩級卻相形失色，二者成反比。史載：「孝文時……其二千石長吏亦安官樂職，然後上下相望，莫有苟且之意。其後稍稍變易，公卿以下傳相促急，又數改更政事，司隸、部刺史察過悉劾，發揚陰私，吏或居官數月而退，送故迎新，交錯道路。中材苟容求全，下材懷危內顧，壹切營私者多。二千石益輕賤，吏民慢易之。或持其微過，增加成罪，言於刺史、司隸，或至上書章下；眾庶知其易危，小失意則有離畔之心。」(51)隨司隸校尉和十三州部刺史的設置，中央對郡守二千石控御與監管的大為強化，二千石長官「益輕賤」，戰戰兢兢，臨淵履薄。王國官也逐漸淪為「左官」，員額慘遭削減、秩級不斷下降。由此，中央朝廷對地方的政治強勢，全面確立。
【註釋】
(1)中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編·勞動工資和職工保險福利卷（1953—1957）》，中國物價出版社1998年版，第488頁以下。
(2)韋正等：《江蘇徐州獅子山西漢墓的發掘與收穫》，《考古》1998年第8期。
(3)長沙馬王堆三號漢墓出土遣策，記有安車一乘、大車一乘、轀車二乘、輬車二乘，是「駕六馬」的，見何介鈞主編：《長沙馬王堆二三號漢墓》第一卷《田野考古發掘報告》，文物出版社2004年版，第51-52頁。
(4)馬王堆一號漢墓遣策，記有「吁羹九鼎」一套，參看俞偉超先生的討論，《馬王堆一號漢墓用鼎制度考》，收入湖南省博物館編：《馬王堆漢墓研究》，湖南人民出版社1981年版，第365頁。
(5)按陳直先生懷疑王國「郎中令秩六百石」的記載，認為「郎中令秩二千石，在王國則秩千石，不應為六百石，故知原文有脫落」。見其《漢書新證》，天津人民出版社1979年版，第126頁。我想郎中令的秩級不妨有變，若無確證，還是不能斷為脫落的。
(6)《續漢書·百官志五》：「郎中令一人，僕一人，皆千石。」則東漢郎中令復為千石了。
(7)《漢書》卷十九上《百官公卿表》。
(8)嚴耕望：《中國地方行政制度史——秦漢地方行政制度》，中研院歷史語言研究所專刊之四十五A，1997年版，第100頁。
(9)《後漢書》卷五《安帝紀》注引《續漢書》、卷十四《宗室四王三侯傳》注引《續漢志》等，均稱中大夫秩比六百石。又《後漢書》卷五五《章帝八王傳》注引《續漢志》作「中大夫，秩六百石」，不脫「中」字而脫「比」字。
(10)蕭亢達：《從南越國「景巷令印」、「南越中大夫」印考釋蠡測南越國的官僚政體》，《廣東社會科學》1994年第5期。
(11)趙平安：《秦西漢官印論要》，《考古與文物》2001年第3期。
(12)《史記》卷五四《曹相國世家》。勾承益先生認為此事在惠帝元年之後。見其《西漢前期劉氏諸侯王的「相」》，《四川師範大學學報》2002年第5期。
(13)當然也要看到，王國「丞相」雖降為王國「相」，實權反倒增大了。馬雍先生指出：「自從景帝改『丞相』為『相』以後，諸侯王的直接統治權完全被剝奪，王國朝廷的高級官吏統統由中央任命，似乎級位稍降，而權力卻大為提高，實際上已成為王國最高的統治者。」見其《軑侯和長沙國相國——談長沙馬王堆一號漢墓主人身份和墓葬年代的有關問題》，收入湖南省博物館：《馬王堆漢墓研究》，湖南人民出版社1981年版，第14頁。改名「相」、給其秩級，是為了強化中央集權；增大王國相的實權，也是為了強化中央集權。兩個措施的目的是一致的。
(14)參看《漢書》卷六《武帝紀》。
(15)《漢書》卷八九《循吏黃霸傳》。
(16)孫慰祖、徐谷富編：《秦漢金文彙編》，上海書店出版社1997年版，第162頁。
(17)《漢書》卷九七上《外戚傳上》。
(18)文物出版社2006年版的《張家山漢墓竹簡247號墓》（釋文修訂本），仍把這些條文放在《置吏律》部分。第38-39頁。
(19)錢穆：《中國歷代政治得失》，三聯書店2001年版，第10-11頁。
(20)《漢書》卷八《宣帝紀》、卷八九《循吏黃霸傳》。
(21)楊鴻年：《漢魏制度叢考》，武漢大學出版社1985年版，《郡太守不盡二千石》條及《郡有美惡守有高低》條，第281頁以下。
(22)參看嚴耕望：《秦漢地方行政制度》，第39頁；謝桂華：《尹灣漢墓所見東海郡行政文書考述（上）》，收入連雲港市博物館、中國文物研究所編：《尹灣漢墓簡牘綜論》，科學出版社1999年版，第31頁。
(23)連雲港市博物館等：《尹灣漢墓簡牘》，中華書局1997年版，第79頁。
(24)謝桂華：《尹灣漢墓所見東海郡行政文書考述（上）》，《尹灣漢墓簡牘綜論》，第31頁。
(25)楊際平：《漢代內郡的吏員構成和鄉亭裡關係》，《廈門大學學報》1998年第4期。
(26)《後漢書》卷三七《丁鴻傳》：「時大郡口五六十萬舉孝廉二人，小郡口二十萬並有蠻夷者亦舉二人，帝以為不均，下公卿會議。鴻與司空劉方上言：『凡口率之科，宜有階品，蠻夷錯雜，不得為數。自今郡國率二十萬口歲舉孝廉一人，四十萬二人，六十萬三人，八十萬四人，百萬五人，百二十萬六人。不滿二十萬二歲一人，不滿十萬三歲一人。』」
(27)據葛劍雄先生研究，漢武帝時人口負增長的年份居多，其人口的最低點是3200萬。按正常的年平均增長率計，漢武帝時期損失人口1558萬。當然人口不等於戶口。漢昭帝初年核定戶口，可能只有2000多萬。是所謂「戶口減半」。漢宣帝地節元年（前69年），戶口上限已達約4700萬左右。見其《中國人口史》第1卷，復旦大學出版社2002年版，第375頁以下。
(28)可參看崔在容：《西漢京畿制度的特徵》，《歷史研究》1996年第4期。但此文沒有涉及京畿官職的秩級問題。
(29)嚴耕望：《中國地方行政制度史》甲部，中研院歷史語言研究所專刊之四十五A，1990年版，第98頁。
(30)《漢書》卷五十《鄭當時傳》。
(31)楊鴻年：《漢魏制度叢考》，第329頁。
(32)王先謙：《後漢書集解》志二八引，中華書局1984年版，第1334頁下欄。
(33)《三國誌》卷二四《王觀傳》。
(34)《續漢書·百官志一》注引應劭《漢官儀》錄世祖光武帝詔：「丞相故事，四科取士……四曰剛毅多略，遭事不惑，明足以決，才任三輔令。」這「四科取士」中的「才任三輔令」，就是西漢的「治劇」。衛宏《漢舊儀》記西漢制度：「刺史舉民有茂材，移名丞相，丞相考召，取明經一科，明律令一科，能治劇一科，各一人。……選能治劇長安三輔令，取治劇。」又《後漢書》卷三一《王堂傳》：「初舉光祿茂才，遷谷城令……三府舉堂治劇，拜巴郡太守。」王堂舉「治劇」而任巴郡太守，則巴郡時為「劇郡」。又《續漢書·百官志二》注引蔡質《漢儀》：「（侍御史）公府掾屬高第補之。初稱守，滿歲拜真，出治劇為刺史、二千石，平遷補令。」是州郡縣都用「治劇」，那麼州郡縣都有劇、平之別。
(35)嚴耕望：《秦漢地方行政制度》，第327頁以下。
(36)《後漢書》卷三一《蘇章傳》、卷四一《第五倫傳》。
(37)《隋書》卷二七《百官志中》。屬官之差，如「上上州府，州屬官佐史，合三百九十三人。上中州減上上州十人。上下州減上中州十人。中上州減上下州五十一人。中中州減中上州十人。中下州減中中州十人。下上州減中下州五十人。下中州減下上州十人。下下州減下中州十人」。
(38)杜婉言、方志遠：《中國政治制度通史》第9卷（明代卷），人民出版社1996年版，第216頁。《明史》卷七一《選舉三》：「其繁簡之例，在外府以田糧十五萬石以上，州以七萬石以上，縣以三萬石以上，或親臨王府都、布政、按察三司，並有軍馬守禦，路當驛道，邊方衝要供給處，俱為事繁。府糧不及十五萬石，州不及七萬石，縣不及三萬石，及僻靜處，俱為事簡。在京諸司，俱從繁例。」等級與前書所述有異，這是不同時期制度變化造成的。
(39)《清世宗實錄》卷一一三，雍正九年（1731年）十二月戊申，中華書局1985年版，第510頁下欄。
(40)《後漢書》卷一《光武帝紀》建武三年（27年）七月庚辰詔。這個制度其實來自新莽。《漢舊儀》卷下：「哀帝時長相皆黑綬。亡新吏黑綬，有罪先請，與廉吏同。」《漢官六種》，中華書局1990年版，第82頁。
(41)《漢書》卷三十《藝文志》：「小說家者流，蓋出於稗官。」顏師古注云：「稗官，小官。《漢名臣奏》唐林請省置吏，公卿大夫至都官稗官各減什三，是也。」而潘建國先生認為，「稗官」相當於《周官》中的土訓、誦訓、訓方氏，在漢代則是待詔、侍郎之類。見其《「稗官」說》，《文學評論》1999年第2期。按睡虎地秦簡《秦律十八種·金布律》：「官嗇夫免，效其官而有不備者，令與其稗官分，如其事。」《註釋》謂：「稗官，屬下的小官。」《睡虎地秦墓竹簡》，文物出版社1978年版，第63頁。又雲夢龍崗秦簡第一○號簡：「取傳書鄉部稗官。」《雲夢龍崗秦簡》，中華書局2001年版，第74頁。劉信芳、樑柱等取《漢書·百官公卿表》「鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼」以釋之，見其編著：《雲夢龍崗秦簡》，科學出版社1997年版，第28頁。結合睡虎地簡、龍崗簡，加之《秩律》所見「稗官」，潘先生的說法恐難成立，顏師古所云應是正確的。
(42)《漢書》卷九《元帝紀》。
(43)《尹灣漢墓簡牘》，第79頁。東海郡的郡尉秩真二千石，朱紹侯先生認為是戰爭時期的特殊安排，見其《〈尹灣漢墓簡牘〉是東海郡非常時期的檔案材料》，《史學月刊》1999年第3期；謝桂華先生則以東海郡是「大郡」釋之，見其《尹灣漢墓所見東海郡行政文書考述》，第31頁。
(44)《漢書》卷八八《儒林傳》：「以治禮掌故以文學禮義為官，遷留滯，請選擇其秩比二百石以上及吏百石通一藝以上補左右內史、大行卒史，比百石以下補郡太守卒史，皆各二人，邊郡一人。先用誦多者。」可知左右內史、大行的卒史是二百石卒史，郡卒史是百石。另參本書下編第五章第二節。
(45)嚴耕望先生說：「掾史秩一百石，則守屬書佐蓋斗食之奉矣」；「功曹雖秩僅百石，然於守相自辟之屬吏中地位最高，且職統諸曹，故特為守相所任委。」見其《中國地方行政制度史》甲部，第116頁、第119頁。又尹灣漢簡有「屬」，《集簿》記東海郡太守府有「卒史九人，屬五人，書佐十人，嗇夫一人」，都尉府有「卒史二人，屬三人，書佐五人」；《東海郡吏員簿》謂太守府有「卒史九人，屬五人，書佐九人，用算佐一人，小府嗇夫一人」，都尉府有「卒史二人，屬三人，書佐四人，用算佐一人」。見《尹灣漢墓簡牘》，第77、79頁。這所反映的是漢成帝前期的情況。謝桂華先生說，漢初所見郡屬吏主要是卒史和書佐，「屬」乃後來新增之一級：「在卒史和書佐這兩個等級之間，增設了屬這個等級。」見其《尹灣漢墓所見東海郡行政文書考述》，第26頁。楊際平先生則認為，「屬」亦百石吏，與卒史同級，見其《漢代內郡的吏員構成與鄉、亭、裡關係——東海郡尹灣漢簡研究》，《廈門大學學報》1998年第4期。
(46)《漢書》卷八八《儒林傳》又云：「不足，擇掌故以補中二千石屬，文學掌故補郡屬。」這句話的意思是，若官闕不足，則以比二百石治禮掌故，補中二千石之比二百石屬；以比百石文學掌故，補百石（或比百石）的郡屬。
(47)《漢書》卷八九《循吏黃霸傳》注引。
(48)《續漢書·百官志五》注引《漢官》：「洛陽令秩千石……員吏七百九十六人，十三人四百石。」又云：「河南尹員吏九百二十七人，十二人百石。」嚴耕望參照洛陽令的例子，指出河南尹府中「十二人百石」的「百石」之前應有一數字。《中國地方行政制度史》甲部，第111頁。鄒水傑君認為「十二人百石」的「百石」前奪一「四」字。又《續漢志》「百官奉」條注引《古今注》曰：「永和三年，初與河南尹及洛陽員吏四百二十七人奉，月四十五斛。」臣昭曰：「此言豈其妄乎？若人人奉四十五斛，則四百石秩為太優而無品，若共進奉者人不過一鬥，亦非義理。」鄒水傑君認為，這「四百二十七人奉」一句中奪一「石」字，當為「四百石二十七人奉」，因為比四百石俸月四十五斛，正好可以說通。「由此可見，京師之制，與常制異。」見其《簡牘所見秦漢縣屬吏設置及演變》，《中國史研究》2007年第3期。其說可取。
(49)陳乃華：《論齊國法制對漢制的影響》，《中國史研究》1997年第2期。
(50)李昭君：《兩漢縣令、縣長制度探微》，《中國史研究》2004年第1期。
(51)《漢書》卷八六《王嘉傳》。