在第九章中，我們注意到，20世紀70年代和80年代中期，儘管既有的國際機制已面臨壓力，但在貨幣、貿易領域仍有相當多的合作在進行。舊有合作安排在很多方面已被削弱，得以存留的合作也並非全都是以達到自由主義目標為指向的。然而，合作的意願卻從未消失。最為典型的現象是，謀求合作的努力源自國際領域中的紛爭。例如，石油危機和佈雷頓森林體系的瓦解，集中體現了霸權合作的崩潰。為此，西方七國於1975年舉行了首次經濟事務高峰會議。1982年至1983年間由私人銀行、國際貨幣基金組織、世界銀行共同精心設計的債務重新安排計劃，防止了因墨西哥、巴西等國無力償還外債而可能引發的毀滅性金融後果。
在以後經濟出現衰退和爆發危機期間，這兩大新的國際合作舉措卻從未再實施過。70年代初，為與國際貨幣基金組織協調一致，各國財長經常舉行非正式會談，這成為首腦峰會的前身（與會財長中後來有兩人成為了國家元首或政府首腦，即法國的德斯坦和聯邦德國的施密特）（de Menil, 1983, p.17; Putnam and Bayne, 1984）。複雜的銀行合作網絡曾防止了1982年至1983年間債務危機的爆發，其基礎即為利普森（Lipson, 1981）所說的「第三世界債務國際組織」。70年代，債務危機尚不嚴重，在對債務進行重新安排的過程中，這一組織得以發展起來。如我所強調的，合作既依賴於現實或潛在的紛爭，也有賴於制度性安排。因為後者能夠通過降低交易成本，相對對等地提供高質量信息等方式來促進協議的達成。
當然，這些例子並不足以證明「合作源自紛爭」的觀點和國際機制的功能理論的正確性。如第九章所顯示的，各國認識到要去除美國長期霸權及其領導地位的殘餘影響仍很困難，它們必須借用多邊機制來達到自己的目的。近年來對第三世界國家債務和石油問題採取的合作仍以美國為中心，這也反映出美國仍然十分強大的權力。
本書第四章到第七章提出了合作及機制的概念。當今世界經濟剛剛步入後霸權時代，現在就想對這兩個概念的獨立價值進行決定性的考量是不可能的。美國仍然是世界政治經濟中的第一強國，儘管優勢已大不如前，50年代的那種霸權也已一去不返，但其實力也絕非「普通國家」可比（Rosecrance, 1976）。有人如果要對我的理論進行檢驗，他就必須先確定一段時期，在此期間，沒有任何霸權力量對國際機制的特性具有決定性影響，然後挑選出世界政治中一系列重要議題領域。這樣，我們就需對兩種情況下的國際合作模式分別進行探討。如果美國霸權已衰落這一論斷是正確的，那麼80年代這一時期正適於分析。但至少在1977年至1983年間，在本書的研究尚未結束時就下此斷語尚嫌為時過早。如果我們將60年代視為美國霸權終結之日，那麼戰後世界政治經濟只經歷了10至15年的過渡期，便步入了預期的「後霸權」時代——一個動盪不定的時代。霸權合作日益衰落，而美國雖仍位居強國之首，但卻已無力，有時是不願，去制定和支持強有力的多邊自由規則。要對這一過渡時期加以分析，最好的方法就是將霸權穩定論以及合作和國際機制理論結合起來。
因此，本書並未對國際機制的功能理論的含義加以檢驗。事態的發展使我的分析無法做到周全，但是我的優勢在於：對於非霸權機制形成條件的預言，在可資驗證的事實出現之前便已作出，這使我有可能預先排除某些不利的條件，在這些條件下，我對霸權的預測或者我的合作理論有可能被證偽。
如果霸權在80年代得以恢復，就將推翻我關於世界政治經濟中權力分配作用的預測。雖然霸權的回歸與我關於合作與紛爭的辯證關係的觀點並不衝突，也不會否定國際機制的功能理論，但卻會削弱我們所闡述的這些內容的重大意義，就像在50年代那樣，霸權的作用更勝過我們所討論的主題。第八章對50年代的霸權領導進行了闡釋，本書第二部分也將有助於理解國際機制的作用，但是這些知識並不會取代而是證實了現實主義基礎型的霸權穩定模式。
惟一能推翻我的理論的條件就是我對未來權力狀況的估計成為現實——即霸權就此消失，無法恢復。這樣合作的條件便將成立，而如果在霸權之後根本沒有出現合作，則我的理論將不攻自破。各國將以螺旋形不斷下降的形式捲入貨幣戰和貿易戰，重新奉行損人利己的政策，這一切只會證明現實主義理論的觀點，而非我的合作理論。再者，如果合作總是在「錯誤的地方」出現，也將證明我的理論是錯誤的。例如，我主張合作應以少數大國為中心，而由大量的小國追隨其後。如果出現了一個強大的由小國主導的聯合國，或是第三世界國家中形成一種「集體自立」戰略，便將與我的理論背道而馳。同樣，如果合作不是發生在長期保持互動的議題領域，也將於我不利。最後，如果大多數政府間協議不是在國際機制框架內達成的，而是遠離現存機制，建立在各異的基礎上，或是發生在此前並無國際化網絡和制度存在的議題領域，這些都將構成對我的理論不利的例子。
對於本書所提出的合作與國際機制理論，後來的學者可以對它作出全面的評價。到了1994年，他們也能像我今天回顧霸權和霸權衰落一樣，回眸後霸權時代，針對不同議題領域，聯繫該理論所作出的預期對事實結果進行對照分析。但是現在仍不可能做到這一點。我們現在所能做的就是更密切地關注國際機制的運作狀況，這一機制以一個主要的國際組織——國際能源機構——為中心，協助發達工業國協調貨幣、貿易、石油政策。分別建立於40年代和50年代的貨幣和貿易機制，35年來儘管經歷了重大演變，但始終在發揮著作用。與此相反，舊的石油機制則在70年代初徹底崩潰。以國際能源機構為中心的消費者石油機製成為「霸權後合作」的典範。本書第八章分析了霸權合作，第九章評價了美國霸權衰落對合作的影響後果，本章則試圖在一個儘管不很全面的基礎上，通過對以國際能源機構為中心的機制的考察，加深我們對後霸權時代的理解。我們將審視國際能源機構影響國際石油政治、經濟狀況的各種行動，加強對當前後霸權機制如何運作的認識。這是我們現在所能達到的最切實可行的目標，而對理論的綜合檢驗只能留待來日，相信這會對我們有所啟發。
國際能源機構與石油機制
國際能源機構的職能不僅僅局限於石油領域，它遍及核能、煤炭及新興能源等各個領域。但是在此，我們將只關注其在石油領域中的活動。1974年之前，沒有明晰的政府間規則來約束政府和跨國石油公司的行動。國際能源機構的出現則使局勢大為改觀，在國際能源機構創始文件的框架內——「國際能源規劃協議」——發達國家為服務於自身利益，制定了詳盡的規則，其中尤以規範緊急共享體制運作的規則最為精細具體。這樣，與1956年至1957年和1973年至1974年石油危機爆發時相比，該機制的規則變得大為清晰明瞭。
本書認為國際能源機構的機制應該以促成國家間達成協議為主要功能，在連接各國能源部及石油公司的通信網絡中，國際能源機構佔有關鍵地位，對於促成志趣相投者之間的聯合具有重要的作用。通過它向各國提供信息，以降低交易成本，減少不確定性。為此，它既可以制定規則以指導政府行為，使動機各異的各國服從；也可以一種更不正式的方式，即通過以共同原則為基礎，但無明確規則的合作來實現上述目的；而非寄希望於該機制本身，以使規則得以強制執行。
在分析國際能源機構功能的同時，我們也可以一種有限的方式，對當前世界政治經濟中國際組織的有效性進行探討。上述理論並未預言任何國際機制（例如以國際能源機構為中心的機制）都是有效的。我的觀點是：在不存在霸權的情況下，各國政府有可能為獲取雙贏而進行合作，而機制則可以通過多種方式促成合作，如降低交易成本，提供信息，訂立粗略的概測規則，以便於政府官員日常決策。但是我無意斷言這一切肯定會發生，更不要說認為它會自動形成。如果這一論述是正確的，那麼主權原則就不足以妨礙能源合作的形成。合作不應該是在等級秩序的壓力下強制形成的，而應該通過對規則的尊重，或者借助非正式的協商來促成各國政府達成合作協議。
國際能源機構為我們研究國際組織的有效性提供了便利。1973年石油危機後國際能源機構的建立，以及該機構在1979年和1980年兩次危機期間的所作所為，為我們進行「前後對照」研究提供了一個偶然的機會。儘管這三次危機相差懸殊，很難進行精確的對比，但是三者之間亦有相似之處——在各工業國石油供應最短缺的月份，中東產油國的減產數量（或預期減產量）高達世界總產量的4%至7%，由此導致三次危機的爆發——也足以使人對1974年至1981年前以國際能源機構為中心的能源機制的影響作用得出嘗試性結論。[1]
首先，我將簡略回顧一下1973年至1974年危機的情況，以之作為基準線，分析該機制的效能，隨後再對1979年和1980年危機進行分析。在後兩次危機中，以國際能源機構為中心的能源機制都發揮了作用，在此我試圖確認：國際能源機構主要是通過什麼方式來達到其目標的？是通過規則的強制執行，還是通過對一個分散的規則系統的管理？抑或是被機制原則所認可的非正式合作？我還將探詢與1973年至1974年無機制存在時相比，該組織在應付1979年和1980年兩次危機時的效能如何？機制的有效性可以解釋非霸權合作的形成原因，這正是我研究興趣之所在。我將以針對機制功能及其運作情況所得出的結論，與以第五章到第七章抽像的論述為基礎所得出的預期進行比較。[2]
1973年至1974年的石油危機
1973年至1974年危機的基本情況在第九章已討論過，10月初阿以戰爭的爆發，導致阿拉伯國家決定削減原油產量，對美國和荷蘭實行出口禁運，因為前者向以色列提供武器；後者則實行親以政策並以多種方式支持以色列軍隊作戰。結果，1973年10月至12月間，全球石油供給下降7%。1974年3月份，仍比10月份的水平低5%；同期歐洲石油供給也比1973年10月份低5%（Vernon, 1975, pp.64—65, 101, 181）。
各主要石油消費國對危機的反應一片混亂，彼此傾軋。英、法及大多數歐洲國家力圖安撫阿方，儘管這意味著將疏遠荷蘭。11月初，歐共體通過一項親阿決議，使石油匱乏得以緩解。日本在工業生產下降之後也發表親阿聲明。儘管經濟合作與發展組織秘書處力圖為各國提供信息，甚至提出緊急共享計劃，但終究未能形成有效的合作。主要石油進口國都採取了狹隘的利己政策。英國和法國對其所屬的石油公司施加壓力，以尋求優先待遇；意大利、西班牙、比利時對石油出口加以限制；美國、日本、德國公司則在現貨市場上哄抬油價以獲利。1975年國際能源機構的新任領導人寫道：經濟合作與發展組織國家依靠「未經協調的形式各異的應急措施，使用了千差萬別的手段，造成了事態發展的格外扭曲」（Lantzke, 1975, p.220）。石油消費國無法解決這一集體行動的兩難困境：各國力求自救，卻導致官方油價飆升了3倍（自1973年4月初每桶石油3美元升至1974年元旦時每桶12美元）。危機高潮時期，現貨價格甚至更高達每桶16—17美元（Vernon, 1975, pp.50—51, 68）。
正是經濟合作與發展組織各國追求自身利益的短視行為導致了這種混亂局面。而頗具諷刺意味的是，正是備受指責的跨國石油公司拯救了它們。這些公司都將政府對於優先待遇的要求置之腦後，將原油運輸削減到與所有消費國基本相當的水平，並將其視為一條規則加以遵守。這一舉措既非謀求短期利益最大化，也未屈從於政治的壓力，卻提供了一條由經驗得來的，根據「規則功利主義」可謂公平合理的粗略的概測規則。一位聯邦能源署的官員在報告中總結道：「難以想像任何分配計劃能對削減後的供給作出更公平合理的分配了。」（Stobaugh, 1975, p.199）各公司的跨國網絡成功地解決了國際政治無力應付的難題。
1973年至1974年的危機表明：在不確定性極大，又無制度可以緩衝的情況下，集體行動將面臨嚴峻的兩難困境。每個國家都改奉囚徒困境下的「背叛」戰略，擔心如果無法得到優先待遇，最終就會面臨石油匱乏——也即「傻瓜的代價」。因禁運而損失最大的荷蘭只得為進口原油支付最高價（Vernon, 1975, p.99），即為那時的「傻瓜」。
危機中，經濟合作與發展組織各國並未像第七章約翰·密爾所描述的水手們那樣，按照規則功利主義行事。密爾描述的水手們在出海前要計算航海日曆，這使他們可以根據粗略的概測規則出海，避免遭遇風暴。由於沒有規則可依，加之其自身理性又受到嚴重束縛，而作出集體決定時協商的必要性又使情勢更為複雜，致使經濟合作與發展組織各國在贖罪日戰爭引發的風暴中手足無措。由於缺乏機制，而導致紛爭迭起，沒有什麼比這一現象更能有力地證明國際機制對於合作的潛在重要性。
1979年的石油危機
鑒於1973年至1974年危機的災難性後果，1974年初美國在華盛頓召開國際能源會議，制定了「國際能源規劃協議」，同年11月國際能源機構成立。此前數月，集體行動的兩難困境被暴露無遺。很明顯，必須建立一些國際機制來克服這類問題。大多數發達國家被幾個盤根錯節的聯盟體系聯繫在一起，而作為這些體系的領導國家，美國更有理由關注石油紛爭，因為這不僅對於世界經濟，而且對於美國的政治影響力，以及維持其最基本的安全關係都具有重大意義。
至1978年底，運轉中的國際能源機構已成為一個目標明確——促進發達石油消費國之間合作——的國際組織。除去法國，經濟合作與發展組織的主要成員國都加入了該組織。而法國也始終與它保持著密切的聯繫，其工作機構就設在經濟合作與發展組織在巴黎的總部內。歐洲各國與日本成功地防止了將其演變成為一個反歐佩克的組織。其活動以四組工作為中心：首先是發展一個石油共享體系；其次是建立一個信息系統以監控石油市場；第三是促進長期措施的應用，以減少世界市場對石油的淨需求；第四是聯合開展能源研究和開發活動。[3]
國際能源機構最主要的任務就是制定規則，即建立緊急共享體系。經過複雜的技術性談判，國際能源機構起草了《緊急管理手冊》，並於1976年5月得到國際能源機構管理委員會的批准。該手冊規定出現緊急情況時的應對程序，尤其是詳細規定了該體系中主要跨國公司與國際能源機構及各國政府的關係。它將《國際能源規劃協議》中的正式條款內容付諸實施，規定一旦出現——或根據合理的推論認為可能出現——針對集團或某一成員國的石油供給削減，該手冊授權國際能源機構秘書處對其進行「調查」，並「確定每個當事國及整個集團的削減數量」（Agreement on an International Energy Program, 1974，第19條）。管理委員會必須以特殊多數票才能推翻秘書處的決議（以加重投票權為基礎），除非秘書處毫無政治敏感性，否則這種情況幾乎是不可能發生的。最後，一旦緊急情況條款被啟動，各國政府必須採取各種強制行動予以執行。
國際能源規劃的正式條文代表了一個國際組織所擁有的顯赫的權威。1974年至1976年間，國際能源機構運用這一權威精心制定了一系列規則，並經受了一次又一次的考驗和修正。自1976年起，其緊急共享體制被其他組織競相倣傚。1978年，國際能源機構的機制規則已完整齊備，並且由於其秘書處具有宣佈進入緊急狀態的權力，故而也隨之背上「超國家主義」的惡名。
此外，國際能源機構市場監控和長期規劃功能在1979年的危機中凸顯出其重要性。1978年，石油市場「常備集團」發展起一個信息體系，以對異常敏感的油價波動提出報告，這成為國際能源機構早期諸多棘手的政治難題之核心。長期合作常務委員會主要致力於協商制定原油「底價」，或曰「最低保衛價格」。但很快，隨著油價定格為每桶7美元而喪失了其重要意義。但1977年10月，國際能源機構將整個集團石油進口總量由每天的2200萬至2300萬桶增至為每天2600萬桶，但仍然遠遠低於在現實政策基礎上制定的每天3000萬桶的計劃。[4]但這只是一個集團目標，由於無法確保就具體國家的進口額達成協議，因此這一規定不屬於機制規則的範疇，而只是一種象徵性義務。與該機構至今所取得的其他成就相同，集團目標的制定也主要是在美國的領導之下，並在秘書處及聯邦德國、英國等具有重大影響力的大國鼎力協助下達成的。
無論是跨國公司、各國政府還是國際能源機構都未曾料及1979年初爆發的石油危機。由於工人罷工和革命運動影響，在1978年秋伊朗石油產量下降的同時，國際能源機構各成員國卻減少了各自的石油儲量，而且也無意對此採取強有力的政治行動。儘管國際能源機構執行總裁啟動了石油供應及儲備報告系統，以便共享體系的生效實施。1978年第四季度，儘管伊朗每天減產220萬桶，但非共產主義國家原油產量卻比第三季度每天高出140萬桶，這一事實也加強了人們普遍的樂觀心態。[5]
1979年上半年所發生的事件沉重地打擊了這種心態。1月和2月，伊朗石油出口減少，導致現貨市場油價上揚一倍。整個第一季度，非共產主義國家原油總產量每天下降200萬桶（約4%），各國的反應並未因國際能源機構的存在而與1973年有多大差別：各國仍然爭先恐後地支付高價以確保自身的石油供給。在某些方面，情勢甚至比1973年更為糟糕，因為那時跨國石油公司大約控制著世界石油貿易的90%，而1979年則只有50%，長期合同的重要性也日漸降低（Neff, 1981）。希望像1973年至1974年那樣由石油公司對供給進行分配也變得更為困難。市場的分裂對抗、不確定性和剛性更為嚴重，即便是小幅的石油產量下降也會引發嚴重的集體行動的兩難問題，或者觸發如貝爾格雷夫所說的「連鎖反應」（Belgrave, 1982, p.107）。
一些主要國家一下子喪失了重要的石油供給，……獨立煉油商擔心會破產關門；根據政府間合同，而以伊朗石油為主要來源的國有煉油廠，不知道下次所需原油從何而來；而未簽訂合同的、按低邊際價格運作的獨立煉油商更是如此；石油產品零售商由於擔心貨源短缺，而向供貨者開出最高額的訂單；而最後消費者，無論大小，也爭先恐後地去灌滿他們的油箱。
但是各國政府及國際能源機構對此卻反應遲緩。各國紛紛採取了各異的儲備政策。美國在1973年12月、1974年1月仍在不斷地增加儲備，直至1974年3月底才告暫停。比利時、瑞典則准許公司將強制儲備量降至可維持90天需要的水平；而聯邦德國則依然故我。儘管美國儲備巨大，但由於能源部沒有安裝將儲備原油抽出地面的油泵，實際上毫無用處（Mancke, 1980, p.39; Badger and Belgrave, 1982, p.107）。就總體而言，無論是政府還是個人都在竭力增加自身的石油儲備，慢慢地，各國政府及國際能源機構秘書處才認識到這些混亂行為對油價上揚所具有的重要負面作用。[6]
1979年第二季度，這種爭先恐後、哄搶石油的局面更趨惡化。是支付高額油價，還是遭受燃料短缺之苦，面對這一選擇，公司及政府在現貨市場紛紛爭購原油，致使油價一路上揚。與1973年至1974年間相似，各國政府紛紛向石油公司施加壓力，以謀取優惠待遇：英國限制北海石油的出口；日本通過本國的公司，協商達成一項原油購買計劃；而為了購買需求日益增大的供熱油，美國政府實際上一直在為其提供補貼。頗具諷刺意味的是，在提議各國協同解決油價問題的諸多方案中，最具創造性和應用潛力的建議恰恰是由法國這一非國際能源機構成員的石油進口大國提出的。法國提議訂立進口石油最高前沿價格。但是由於對該建議能否得以實行存在著普遍的疑慮，加之美國、聯邦德國（在1974年夏天時）自信能夠支付高價，走出困境（即「讓市場自行運作」），而最終歸於失敗（Badger and Belgrave, 1982, p.14）。
商業投機加上人們的恐慌心理，致使油價即使在供給充足的情況下仍居高不下。1979年第二季度的產量已與1978年第四季度持平，而1979年全年平均每天增產200萬桶（上升約10%），而同期消費量卻基本並未增加。引人注目的是，總體而論，1979年全年原油生產其實是供大於求的（IEA, 1980, p.12），然而卻造成了油價上漲一倍的後果。為此，無怪乎一些冷靜的評論家認為1979年是「經濟合作與發展組織國家自己給自己造成了經濟歷史上最嚴重的災難之一」（Badger and Belgreve, 1982, p.95）。
危機期間，國際能源機構試圖向各國提供石油市場，尤其是現貨市場的信息。但是收效甚微。這部分是由於市場變化速度之快令人眼花繚亂，難以預料；部分是由於各大公司與各國仍然為原油供應爭鬥不止。1979年3月，國際能源機構試圖實行需求限制政策，每天減少200萬桶的需求量，以求能夠部分解決這一集體行動的關鍵難題。但是與以往一樣，這一決議只是提出了一個籠統的集團目標，而沒有對各個成員國提出具體的要求。因此，如一位代表所言，對各國政府：「這只是一項政治的而非法律的義務。」由於沒有規定真實義務，它也就無法向任一國家保證其夥伴國會削減原油需求，也無法鼓勵哪個國家為博得忠實履行義務的美名而減少需求。因此，它既未改變集體行動困境的結構，也沒有改變各國政府因公眾拒絕作出犧牲，而致使「背叛」政策風行的局面。至1979年底，已可明顯地看出這一決議並未產生什麼特殊效果。國際能源機構各國石油進口總額甚至比1978年還上升了1%，這反映出大多數國家的進口都有所增加，至第四季度消費量終於有所下降，但更多的是由於石油價格翻番，而非政府限制措施的功勞。[7]
1979年危機期間，國際能源機構最引人注目之處不在於它做了什麼，而在於它沒有做什麼。苦心經營的緊急共享體系從來未被付諸實施。秘書處沒有提出任何調查結果，也沒有進行投票，不管精心制訂的危機管理規則名義上多麼重要，該機構既沒有推動規則的執行，也沒有以之指導政府和公司行為，相反卻試圖通過非正式的協調來處理危機。這一事件對本書主旨的重要意義使我們有理由對其進行詳細的探討。
國際能源規劃規定任何國際能源機構成員國一旦出現7%以上的原油匱乏，即可要求秘書處啟動緊急共享體系，以便國際能源機構能夠對產油國的選擇性禁運作出回應。例如1973—1974年間，歐佩克中的阿拉伯國家對美國和荷蘭實施的禁運，但是由於「供應匱乏」的內涵界定不清，未必就能在國際能源機構成員國間實現公平分擔責任的目的。比如，一國實行嚴格的價格控制政策，將會刺激國內消費，致使銷售者退避三舍，由此也會導致出現供應不足的現象。但這實際上是咎由自取。以國際能源機構中主導國家及秘書處市場經濟導向的眼光看來，對這種情況不應適用緊急程序，但在國際能源規劃中卻並無對價格控制加以限制的條款。
1979年冬，問題終於出現了。8月份，一直實行價格控制的瑞典訴稱其第一季度石油供給缺口達17%。秘書處卻認為由於季節差異，在冬季出現名義上的匱乏實屬正常。因為北歐海港冬季封凍，因此各國均在夏季儲備大量原油，而在冬季則減少進口。1979年2月至5月間，秘書處與瑞典政府磋商，修正依其供給模式計算得出的結果，以避免因其提出正式要求而啟動應急系統。
但是，瑞典在就季節因素進行調整之後，第一季度缺口仍達9.8%，為此瑞典於1979年5月再次要求實施該系統。4天後，管理委員會拒絕了這一要求，但同時責成「秘書處對瑞典的情況進行更深入的調查，並按國際能源規劃協議第19條第6款的規定，與石油公司磋商，並徵求其意見，以尋找合適的解決方法」[8]。秘書處的意見認為剔除12%因季節因素造成的供給缺口，瑞典實際匱乏為7.7%。從嚴格的統計數據來衡量，的確應該啟動應急系統。但是對形勢「定性的」判斷，則鑒於情況正在好轉，而沒有啟動該系統。國際能源機構開始與各大石油公司舉行非正式會談。無疑，秘書處進行了艱苦的談判，一方面勸說瑞典適當放寬價格控制，同時遊說各石油公司在價格上作出一定妥協讓步。同年夏季，這一問題終於得以圓滿解決。
事後，秘書處決議認為：國際能源機構管理委員會有權啟動共享體系。但是從秘書處的角度看，這將是一場巨大的賭博。人們的第一反應將是陷入恐慌並大量囤積原油，從而使局勢進一步惡化。由於對價格與成本缺乏足夠明確的規則約束，達成價格協議以約束現貨市場將十分困難。當總體缺額低於7%，從而使再分配系統投入運轉時，一些國家也許將無權參與其中，同時也可能誘使產油國採取反措施。為應付供給出現大規模中斷的情況，國際能源機構建立了應急系統，一旦該系統運轉不力，將使人們對它喪失信心，甚至進而威脅到國際能源機構本身的存在。顯然，更為保險的方法就是避免實施這些規則。
這一決議得到了各大國的一致認可。在1979年餘下的時間，國際能源機構的運作主要是通過與石油公司和各國政府進行非正式的磋商，勸說原油擁有者作出非正式調整等方式來運作，而從未正式、嚴格地執行有選擇或普遍的共享安排。經驗表明，當總體缺口低於7%時，共享體系被正式啟動的可能性微乎其微，而被視為更加謹慎穩妥的非正式手段則得到了採用。為此，當嚴格恪守規則條文將會威脅到國際能源機構自身的存在，或者會損害人們對其行動效率和判斷的敏銳性的信心時，國際能源機構從不強求其自身及成員國恪守規則，促進協議的達成才是機制管理者隱而不宣的本意，而國際能源機構的規則則是用來使其意圖合法化的一種象徵。如上所述，這種非正式行動只不過使1979年危機的後果略強於1973—1974年危機。一次規模很小，且很短暫的供應短缺，其引發的連鎖反應卻使現貨市場油價直線飛昇。歐佩克並非一個強有力的卡特爾，相反它的價位卻滯後於現貨市場的價格，隨之對現貨市場的價格亦步亦趨。石油消費國未能通過政策協調，克服集體行動的兩難困境，是導致1979年油價飆升一倍的決定性原因。
1981年的小型危機
1979年危機過後，國際能源機構開始「籌劃下一次戰鬥」，在東京會議上，美國提議各國訂立石油進口指標，以限制石油需求。1979年12月，國際能源機構正式確定1980年的指標。儲備問題也是東京會議關注的一個議題。在出現供給匱乏的情況下，石油儲備不僅會使現貨市場油價上揚，還將提高遠期合同中的石油價位。年底，各成員國達成共識，責成國際能源機構應對各行其是的私人儲備行為加以干預。
誠如所見，對原油最終需求的過剩，以及儲備問題都是集體行動導致的難題。理性的行為者為保護自身的利益，行動彼此衝突，毫無協同可言，導致事態變得對所有行為者都更為不利。但是對於這兩個問題，國際能源機構採取了不同的應對方法，針對需求過剩，國際能源機構採用了以規則為導向的解決方案。各國均須公開承諾，遵守具體的石油進口指標；一旦違反將對其聲譽造成重大損害，從而使各國都能謹遵承諾。這是一種分散而非集中式的實施模型。其中由國際能源機構協助進行談判，以確定各國的原初指標，並監督其實施。而針對儲備問題，則完全依靠非正式的安排，秘書處主要通過臨時性、非正式的外交斡旋來行動，並無任何正式的硬性規定。
為了石油進口定量的實施，國際能源機構秘書處和管理委員會付出了巨大的努力。但是甚至到了1979年12月，這些定量指標最終形成時，官員們認為其太高而無法對進口形成有效的限制。對於旨在提供一個「安全界限」的指標的談判，多數國家的政府持謹慎態度。兩位認真的觀察家認為國際能源機構將進口指標限定在一個「在任何情況下都不可能達到的水平上，到頭來永遠都不可能接近這一水平」（Badger and Belgrave, 1982, p.114）。這一點對於美國來說是完全正確的，美國在1980年的實際石油進口低於定量指標的23%，對於8個同屬國際能源機構的歐共體國家來說，它們的進口比定量指標低11%。但對於日本情況就不同了，它目前低於定量指標的4%，秘書處認為最遲在1981年初，就會超出定量指標。[9]對石油需求的限制與其說是由於進口指標的限定，不如說是因為1979年突發的石油價格上漲。
國際能源機構管理委員會在美國的推動下繼續討論定量指標問題。1979年12月管理委員會同意按季度監視每個國家的進口政策。1980年春，秘書處試圖不通過政治程序，而就決定定量指標的一系列客觀標準達成協議，但這個提議受到除美國外所有重要成員國的一致反對。最終一致認為秘書處有權對國際能源機構國家期望的石油進口要求進行評估，但除非或直到得到各國的核准，這不能看作是最高限額。儘管受到美國的壓力，1981年和1982年沒有任何一個國家採納定標。到1980年底，國際能源機構長期戰略的重點從給每個國家確定定標轉移到每年評測各國的計劃，鼓勵其結構調整。當裡根政府聲明他並不在乎各個國家所定的目標時，秘書處的一些成員以及幾個國家的有關官員們才長長地鬆了口氣。
實施定量指標的命運有力地說明了在缺少有效霸權的情況下，在世界政治格局中構建和應用規則的困難之大，儘管這些規則具有重大意義。美國打算起到領導作用，但卻發現自己在這個問題上孤立無援。採用定量指標的惟一的意義也只不過是象徵性的，因為那樣高的目標在實際的操作中，是沒有實際意義的。
但是如果我們從政治的角度，而不是單單從遵守規則的角度出發就會發現實施定量指標並不是完全無意義的。定量指標在政治上是有意義的，因為它在美國政府中引起了人們對能源問題的重視，為那些支持能源保護和進口石油限制措施的人們提供了政治武器，它也為美國和其他國際能源機構成員國的官員們建立保護能源的聯盟提供了幫助。不僅如此，進口定量指標為能源保護形成了一系列非常清晰的國際責任。它也幫助了沙特，該國長期以來公開向石油進口國家呼籲要求限制其需求。這些定量指標實際上構成了象徵性的政治意義；但在這種環境下，象徵性政治意義作為促進合作的一種方式，顯得尤為重要。[10]
對實施進口定量指標的這一辯護是非常有說服力的。然而，就我們的目的而言，非常有趣的是：各國從規則中獲利，同通過強加和實施這些規則從而借助國際組織限制政府自主權二者毫不相關。在政治上，實施定量指標的主要意義並不在於它對各國的石油進口形成限制，而是在於創造了一種環境，在其中政府間和國際間合作才得以發生。
在1980年批准進口定量指標的同一次會議上，在秘書處的推動下，通過了一項提議，試圖在國際能源機構各成員國以及政府和石油公司之間建立起一種儲備政策咨詢系統，對90天緊急儲備水平加以評估，並且為建立有效、有彈性的儲備政策提出動議（IEA/Press, 1979, No.28, p.5）。這項決議引發了未來9個月中相當激烈的討論。1980年冬，秘書處的成員提出了多項動議，要求建立制度和制定規則。一些文章甚至提議由國際能源機構來直接管理國際緩衝石油儲備，而不是只交由各國自行管理。
各成員國，尤其是那些秘書處的高級官員，對這些雄心勃勃的提議是持否定態度的。成員國政府擔心對市場過多的政府干預以及國際能源機構秘書處權力的過度膨脹。管理委員會並沒有批准這些提議，而是在1980年5月達成一項非正式的安排，提出了一個「最低選擇」的動議，包括發展一個信息系統以及在幾個石油需求大國之間就石油儲備問題制定定期進行討論的時間表，但並未對各國石油儲備使用嚴格的管理標準，更未就國際能源機構控制的石油儲備作出規定。這項政策的核心是個複雜的、非正式的體系，在這個框架中，各國政府、秘書處和石油公司可以彼此協商，以協調國際能源機構和各國政府在石油工業上的政策。儘管目前對石油需求的增長減緩，但秘書處試圖鼓勵公司保持較高的石油儲備；其目的是鼓勵一種反週期的儲備政策——在市場疲軟的時候，進行儲備；而在市場需求強勁的時候拋售——而不是像在1978—1979年那樣，當時的做法正好與此背道而馳。管理委員會並沒有明確聲明支持較高的石油儲備，但它卻肯定了秘書處在促進磋商方面付出的努力。
這樣，儘管政治活動的模式不同，國際能源機構在三個重要領域的活動——緊急共享體系，需求控制，儲備政策——表現出了極大的相似性。在任何一種情況下，國際能源機構均提出了規則取向的解決方案。正如我們所瞭解到的，國際能源機構預先制定好規則，並於1979年匆匆忙忙地拼湊在一起，以期通過制定進口指標達到限制需求的目的。只有在儲備問題上，那些受規則束縛的提議總是遭到拒絕。但三個領域的最終結果的確頗為相似：即這些規則從未能得到嚴格的實施。當這些規則被採用時，它們要麼缺乏活力，要麼對各國政府起不到嚴格的限製作用。秘書處的主要精力都集中於象徵性地應用規則，實現非正式的協調，而不是強行實施這些規則。
1980年9月，伊朗和伊拉克之間發生敵對衝突。到10月底，兩國之間爆發全面戰爭。戰前兩國每天出口400萬桶原油，到12月原油出口中斷，造成該年第四季度非共產主義國家每天的原油產量減少了240萬桶。1979年第一季度的原油減產曾使油價飛漲，但此次造成的減產比1979年還要嚴重。然而，儘管在1980年秋，現貨市場原油價格急劇上漲，從戰前的每桶31美元上漲到12月上旬的每桶40美元，但到年底又降到每桶35.50美元，然後繼續一路下跌。到1981年7月，原油價格僅比戰前高出5個百分點，而且這一價格水平繼續保持了下去（Badger and Belgrave, 1982, pp.118—125）。
1979年和1980年的情況顯著不同，對此應當如何解釋呢？1980年市場的相對平穩，部分是由當時的市場情況所決定的。較高的儲備、需求普遍疲軟以及沙特同意增加產量三個因素起到了重要作用。但情況並非如此簡單。在1980年國際能源機構也發揮了作用，它從幾個方面幫助避免了一場由集體行動的困境而引發的災難。
本書的讀者可以預見到國際能源機構進行危機管理的方式：加強政府和公司間的合作，並通過提供可靠的信息降低了不確定性。在1978年和1979年的前半年，由於國際能源機構的報告系統無法正常工作，市場中的不確定性普遍存在。但到了1980年，「大量的學習過程已經完成，官員們對情況已有所瞭解；國際能源機構和經濟合作與發展組織的機制得到了檢驗和改進；石油界也逐漸習慣了無法預知的供應形式」（Badger and Belgrave, 1982, pp.130）。不但如此，政治領袖們也意識到儘管他們的國家非常富有，但價格問題仍然不可等閒視之：「即使是德國政府中自由市場主義的信徒也擔心價格繼續上漲所帶來的後果，這是1979年經濟危機中最嚴重的問題，為此他們準備冒政治風險以避免類似的價格上漲。」（Badger and Belgrave, 1982, pp.136）
國際能源機構在兩伊戰爭前所作的計劃中，有關石油儲備的咨詢最為重要。儘管管理委員會關於儲備政策的決議非常模糊，但早先對於這個問題的討論使其更易於對這場新危機迅速作出反應。或許可以說，沒有採取嚴格的規則，對於秘書處進行靈活的談判而言反倒成了一種優勢。不管怎樣，1980年10月，各成員國對一系列行動達成了一致意見。它們規勸國有和私人市場參與者們不要在現貨市場進行「非正常購買」；它們同石油公司協商鼓勵其減少儲備；並通過內部協商，以確保這些措施公正和持續地進行下去。特別是它們同意「使用政治影響力」以說服市場參與者聽從國際能源機構的意見。這次依舊沒有制定具體的規則，所強調的仍然是由秘書處和各國政府進行非正式的說服工作。
在接下來的3個月裡，國際能源機構監視著局勢並且沿著兩條不同但又相互補充的路線採取行動。其一是同公司進行磋商，並再次作出公開聲明。同時，為了解決某個國家或公司的供應問題，國際能源機構也作了廣泛的努力，這類問題總是圍繞著價格展開。秘書處總是試圖避免制定嚴格的價格規則，而不遺餘力地強調非正式談判和自主裁決的重要性。按照秘書處的看法，制定嚴格的價格規則將會破壞石油公司同國際能源機構的主動合作。[11]
儘管現在我們無法確定由於國際能源機構的努力，1980年的危機與以往的危機有多大的差異。但有一點是非常明確的，那就是，它在朝著正確的方向發展。1980年第四季度所動用的石油儲備是正常情況下的兩倍。國際能源機構並沒有試圖控制石油市場，也沒有說服石油公司去作損害自己利益的事，而是向它們說明現在拋售石油，而非囤積居奇，對它們更為有利。這就得讓市場參與者們相信石油價格將來不會急劇上漲，反而可能會下跌。為此，國際能源機構不得不編造出一個自我實現的預言，以使原油價格在未來不但不會上漲而且會下跌。最終結果表明，國際能源機構、各國政府和石油界故作鎮定的態度對於避免油價飛漲所作的貢獻不亞於其他任何一項舉措（Badger and Belgrave, 1982, pp.136）。
結論
在「後霸權」的世界格局中，無法通過建構中央集權式的國際組織，以使國際機制的規則得到可靠實施。如果我們將國際機制以及國際組織視為一種等級體系或准政府，那麼其效率必將十分低下軟弱。國際機製作用的發揮並不僅僅取決於它們的法定權力，還取決於其內部所形成的非正式協商的模式。規則作為使合作合法化的象徵，或是用來指導合作都是非常重要的。但是合作需要獨立的行為者不斷地調整相互間的政策，這是無法靠等級制權威來強制實施的。
國際能源機構給我們提供了一個很說明問題的例子。儘管相對來說，作為一個國際組織，它擁有正式的權力，也形成了一些精巧細緻的規則，但如果這些規則限制了國家或某些強大的跨國行為者，如國際石油公司的自主權，它便很少會實施這些規則。當它不得已而為之時，規則的制定和服從也只是象徵性的，比如制定原油出口指標。國際能源機構的主要作用（儘管受到一定的限制），就在於它能夠協調各國之間以及政府和石油公司之間的關係，進而達成協議，它通過提供信息和組織有效的聯盟降低了合作所需要的成本，但它幾乎從未制定或強制實施一些要求各國政府必須遵守的規則。
對於國際制度的這種看法同人們對其普遍認同的看法形成了強烈反差。按照人們的普遍看法，國際組織應當被看作為一個等級體系——即一個雖然受到一定限制，但卻試圖執行政府功能的准政府，應當能夠履行政府權力，只不過方式有所限制罷了。有些人認為它應當是限制各國政府自主權的一個工具。甚至連現實主義者也認同這種看法，他們聲稱在「國際結構中存在著等級制的因素」，它可以「限制主權的行使」（Waltz, 1979, pp.115—116）。在制度主義學派傳統中，一些學者也懷有相似的觀念，將國際制度譽為具有良好秩序的新世界的統治力量；戰後的國際主義者則夢想建立一些能夠將各國政府統一在一個集體意志之下的超國家組織。
即使是最為制度化的國際機制，也不會對其最重要的成員採用中央集權式的措施以執行其規則。佈雷頓森林體系下的國際貨幣基金組織和關稅及貿易總協定都詳盡制定了國家行為規則，並以制裁條款作為後盾。但即使在關稅及貿易總協定的早期，執行這些規則的權力也是相當分散的，它主要靠的是非正式制裁措施，譬如名譽，其次才是靠成員國對違規國家進行報復。國際貨幣基金組織只能對一些小國實施其規則，而對美國則只好聽之任之。最終，其規則的實施只能依靠成員國，尤其是美國的服從才得以實現。只要民族國家仍然是國際政治中的基本現象而不是過時的現象，那麼希望通過國際組織，運用集權方式以使規則得以實現就只能是一個空想（Hoffmann, 1966）。
現實主義者抓住國際組織和機制在規則實施方面所表現出來的不足，強調只有在更大體系中的無政府狀態的有力制約下，這些假設的等級制體系才能發揮作用（Waltz, 1979, pp.115—116）。每當此時，現實主義者總難以掩飾其內心的喜悅，並以此證明制度在涉及世界政治關鍵問題時是無能為力的，因為這正好成為現實主義者的一個很好機會，可以用來證明這些國際制度對於世界政治大事是無關緊要的。但恰恰相反，這只是反映出了人們對國際制度這一概念認識上的膚淺。實際上，對這個概念作「無政府狀態」和「等級制」的二分法本身就是誤導的。持這一觀點的人忽視了世界政治中非等級制的協調，誤把國際制度和機制當成軟弱的按等級原則構成的政府。正如本書所強調的那樣，機制的重要性在於促進政府間協議的達成，而非集權式的強制實施者。
但即使主權原則使得無法建立凌駕於國家之上的等級體系，在國際政治中，規則還是起到了一些作用。正如我們在第五章和第六章所闡明的，理性的「行為者」希望遵守遊戲規則，特別是當未來能否得到別人的合作將取決於其現時表現的時候。這些動機可能來自於議題領域內部的行為模式，這些行為模式使得「行為者」對違反規則現象作出反應，譬如關稅及貿易總協定中的報復條款；或者是因為擔心違規行為可能會引起其他議題領域更為嚴重的混亂，或是損害自己的名譽。即使國際機制的規則無法通過集權式強制實施，它們仍可被各國當成「行為規範」或「指導原則」。在這樣的政治機制中，國際組織的行動就具有了重大意義。如果一個國際組織能夠建立一個規則體系，它就能為各國提供動力，使它們即使不擔心報復，也會意識到名譽的重要性，這樣在他們處理相關事務的時候，方式就會有所不同。
在一段時期內，關稅及貿易總協定的貿易機制和佈雷頓森林體系的貨幣機制就曾起過這樣的作用。在第七章中，鑒於政府受到有限理性的約束，我們強調了這些機制中規則的價值。總的來說，達成了國際組織的一個典範：強有力的政治機制總是擁有明確的規則，能有效地促使其成員服從。但是對國際能源機構的分析使我們多少修正了這一結論，因為它的規則常被擱置一旁，而人們更多地採用了非正式的手段協調政策。在國際能源機構的機制中，規則不過是象徵而已。消費國的能源機制包括指導國家行為的指令——規則和原則，但是其更具體的指令（那些「規則」）卻極少得到實施。實際發生的情況是：機制中的那些不很具體的指令（即「原則」）被用來指導或使相互間政策調整的嘗試合法化，而這種調整則要求有該國際組織秘書處的積極參與。
最後，讓我們重新將後霸權國際機制的有效性與存在於石油領域的霸權作一比較。簡要地回顧第八章中所描述的1956—1957年石油危機，可以得到一個發人深思的比照。對這次危機的反應實際上構成了霸權合作的一個縮影。美國通過重新設置油輪航線和增加國內的石油生產，妥善地處理了石油消費國對關閉蘇伊士運河的反應。儘管它對經濟合作與發展組織所做的不過是點頭放行而已，也並沒有通過什麼正式的國際機制來採取行動，但美國所採取的措施卻極為有效。只有在英、法追隨美國的中東政策，被迫從埃及撤軍之後，美國才向歐洲提供石油，避免了迫在眉睫的經濟和政治危機。
如果說1956—1957年石油危機反映了霸權對於合作的重要性的話，那麼1980年事件則表明國際機制以及與之相關的國際組織的潛在價值。
在那次危機中，儘管通過國際能源機構進行的政策協調不及在1956—1957年的霸權合作那麼精緻、有效，但國際能源機構仍然發揮了重要的作用。不但如此，它還得到了許多不同尋常的有利條件的幫助。正如1980年事件所表明的那樣，合作不但最有可能產生於共同利益的存在，而且在存在有代表這些利益、能夠促進合作的國際制度的時候，也會形成合作。但是要想取得成功，這些機制不但需要具有潛在的共同利益模式，還需要一個充分有利的環境：通過使交易成本最小化，減少不確定性，為政府的行動提供粗略的概測規則；國際制度的確作出了重大的貢獻，使事態發生了根本的變化。國際機制不能像強有力的霸權那樣創造秩序，但國際機制卻可以促進對成功的自我實現的預期，從而遠離恐慌和失敗。
霸權和國際機制同樣可以促成合作，但兩者都不是必要條件：在1956—1957年，沒有國際機制同樣形成了合作；在1980年，沒有霸權也同樣產生了合作；兩者也都不是充分條件：兩次世界大戰之間，美國的統治地位並沒有自動地產生合作；而國際能源機構儘管制定了廣泛的規則，在名義上擁有一定的權力，也並沒有避免1979年的紛爭。但是正如1973—1974年的石油危機所顯示，如果既沒有霸權領導，也不存在國際機制，合作的前景將更為黯淡，集體行動的困境將更為嚴峻。因此，在霸權之後的世界格局中，各國政府堅持要建立一個有效的國際機制便不足為奇了。
注 釋
[1]我對國際能源機構的研究始於1977年；1981年開始第二階段研究。1981年以後，原油供應開始供大於求，這是造成國際能源機構的活動不再那麼突出的部分原因。因此1981年後的資料信息主要來自公開的文件，或第二手資料，對1981年發生的事件不具有解釋力。
[2]我這裡的模型採用了亞歷山大·喬治提出的「結構性、集中的比較」概念，即對許多個案提出一系列共同的問題。但是本書中的問題都源自於同一理論——機制的功能理論——主要通過運用演繹法得出。關於「結構性、集中的比較」的詳細論述可見George, 1979；其方法論研究可見George and Smoke, 1974。但是必須注意：關於機制運轉的分析，只有國際能源機構一個個案；而對有效性的分析，則以三個個案作為分析單位，即1973年至1974年，1979年和1980年三次石油危機。
[3]此處對於國際能源機構在1977年至1978年間情況的介紹取材於國際能源機構檔案中的研究記錄，以及與國際能源機構秘書處官員1977年11月在巴黎的訪談，以及筆者1978年的報告，以下各段中有些表述就直接引自筆者1978年的報告。
[4]在1979年石油危機及1980年至1982年世界經濟衰退之後，這類預測值顯得過高。1981年，歐佩克產量由1977年高峰時期的每天3140萬桶降至每天2250萬桶，降幅高達30%，其原因則在於市場需求減少，而非供給不足。
[5]此處關於1979年和1980年危機的數據及解釋主要取材於Badger and Belgraves, 1982，p.31。這篇報告的作者之一為國際能源機構官員，另一位則與各大石油公司和英國政府聯繫密切。他們的解釋與我1981年5月訪問國際能源機構時所獲得的信息相吻合。其他詳情，可見Deese and Nye, 1981，以及Foreign Policy Research Institute, 1980年。
[6]本句及以下本章中許多材料主要來自於Keohane, 1982d，有些純係原文轉錄。
[7]關於1979年的最後數據見IEA, 1982a，表6，p.21。我曾將這些數據與另一表中的1978年數據進行比較，後者可見IEA, 1980，關於1979年第四季度消費量下降的簡要情況可見OECD Observer, July 1980, No.105。
[8]此處引文及本章其他未標引號的引用資料取自國際能源機構內部文件。我曾獲准參閱國際能源機構文件，條件是不得引用某些特殊材料，而且我著作中所引用的材料在採用之前必須先交國際能源機構審查，但國際能源機構官員無權對我的解釋和論證進行評論和表示反對。同樣獲得這一條件的還有加利福尼亞大學聖迭哥分校的考威（Peter Cowhey）教授，或許還有其他學者。關於1977年和1981年的詳細情況論述請見Keohane, 1978, p.933。
[9]此處指標值見IEA，1979，表2，p.14。1980年實際進口額見IEA，1981，表6，p.21。普南和貝恩（Putnam and Bayne, 1984）討論了1979年6月28日至29日間召開的東京會議，並指出相對於其進口水平，日本的指標要低於美國和歐共體。
[10]在此我應向前助理國務卿理查德·庫珀先生表示感謝，本段中許多觀點都得益於他的指導。
[11]針對是否採取更為強有力的措施干預股票與現貨市場，1980年秋曾引發了一場平靜的討論。一旦情勢進一步惡化，這些措施很有可能會被付諸實施。但鑒於國際能源機構以往的行動風格，這也只可能是作為孤注一擲的最後手段。例如，儘管秘書處竭力幫助土耳其（該國於當年年底原油出現嚴重短缺）而未果，緊急共享體系仍然未被啟動。關於此處細節，請見Badger and Belgrave, 1982, p.121，以及Keohane, 1982d, pp.477—478。