1 讓憲政引導民德
憲政就是立憲和行憲的政治。「立憲」是一個相對現代的觀念，但它可以追溯到我們今天稱為「古典」的古代。立憲指的是，國家的強制性權力必須用「立規矩」的辦法來加以約束。「憲法」（constitution）一詞來自14世紀的constitucion，原來的意思就是「詔告」和「條例」。立憲就是把限制國家權力的規矩和條例詔告天下，詔告的目的是讓所有的人都照此行事，並接受他人的監督。如果能做到這一點，便是行憲。「立憲」不一定非要把條文寫在紙上不可，一切有束縛力的習俗、制度、先例，不管是成文的或不成文的，都是一種立憲。
「立規矩」這個基本意義上的「立憲」是人類社會秩序的基本需要，中西皆然，沒有什麼區別，並不是什麼從西方傳入中國的觀念。當然，我們今天所使用的「立憲」一詞具有特定的政治意義，那就是給國家的政府權力立規矩。世界憲政史研究權威查爾斯·麥克爾文（Charles Howard Mcllwain）說：「在所有相繼的用法中，立憲都有一個根本的性質：它是對政府的法律制約……真正的立憲，它的本質中最固定和最持久的東西仍然與其肇端時幾乎一模一樣，即通過法律來限制政府。」法律既不會自動地出現，也不會在沒有人的機構裡自動得到解釋和運用。法律是為了由人設立的目的而被制定出來的，制定法律的人們就得考慮到這些目的是否正當。法律是由法官、官員、警察、陪審團（普通人）所施行的，他們又都是出於某些道德的或功利和實用的判斷，並有所相應的行為。這些判斷和行為影響了法的好或不好，而法的好或不好則又會對普通民眾的德行有不同的引導作用。
「法治而非人治」下的民德
憲政用法律來制約政府，也就是人們常說的「法治」。但是，僅僅「法治」可能只是指，定下法來，不管是善法還是惡法，都得照此執行。而且，如果一個國家的法都是由一個機構來訂立的，那麼，限制這個機構運作的法律就一定是由它自己訂立的，也就是說，對這個機構就根本沒有限制可言，它本身是凌駕在法之上的。所以，正如政治學家斯科特·戈登（Scott Gordon）在《控制國家》（Controlling the State）中說：「儘管看上去有些悖謬，憲政與存在一部成文憲法並沒有多大關係。」
穩定的憲政制度必須有切實可行的法治來保障行憲，這就不僅僅要「有法」，而且要有真正的「法治而非人治」。這樣的法治不只是用強制力來維護社會的穩定與秩序，而且更是讓「法」起到國民教化和公民教育的作用，使得國家制度能夠建立在廣大公民的德行磐石之上，成為一種與「好生活」理念一致的生存保障。憲政所引導的國民教化或公民教育，它的目的是提升一種與民主生活秩序相一致的「民德」，這便是「道德憲政」的出發點。
美國著名哲學家、法學家羅納德·德沃金（Ronald Dworkin）闡述過「道德憲政」的觀念，也是結合道德哲學和憲法法（constitutional law）來認識憲法的。每個國家都有憲法。它闡明國家的架構及其運作的基本原則、主政者的權限及人民的權利。現代憲法的概念和理論，在17世紀英國哲學家和政治學家約翰·洛克那裡有最為著名的表述：每個人都擁有與生俱來的若干基本權利，如宗教自由、言論自由、不受不合理刑罰等，這些權利不能被執政者剝奪，因為它們不是由政府「創造」或恩賜於人民的。憲法規定了基本的政治原則，規定了政府各部門的權利和義務，這些規定不是武斷決定的，而是與某種具有普遍合理性的「道義」（「道德守則」，moral code）相一致。法之所以「合法」不僅是因為它被訂立出來，而且也是因為它符合道德的要求，是道義的。因此，無論憲法採用什麼形式，成文的或不成文的，它都必須包含某種道義的性質。憲政的法治不僅僅是用法律來治理，而且是用與道德一致的法律來治理。這正是苛刑酷吏的「法治」與普通人參與的「德治」的區別。德治的道德守則可以是一套明確的守則（如《聖經》裡的十誡），也可以是一些被視為普世的原則，在今天便是《世界人權宣言》所陳述的公民個人基本權利和人的尊嚴。
德治之法將公民個人權利確定為法治的核心，是為了防止任何人、特別是政府和官員將制定和實施用於自私或不正當目標的法律。正如羅納德·德沃金在《認真對待權利》一書中所說，「權利給予我們法律『正當』的信心，這樣說的含義是，法律會『正當地』公平對待他人，或使得人們遵守承諾」。只有擁有個人權利的公民才是應該為自己的行為負責的自由公民，也才有可能成為自覺擁有「民德」（愛國、守法、誠實、團結、積極參與、利他、奉獻，等等）的公民。
這樣的民德與皇權或變種的皇權專制所要求於順民或臣民的「民德」是截然不同的。順民和臣民的「德」首先表現為對皇權的忠誠擁戴和無限敬仰，民眾如同皇家的牛羊雞犬，是供皇帝任意驅遣、役使的。「孔子三月無君，則惶惶如也」，按照這個德的標準，人不可無君，如同不可無父，皇帝至高無上的威權專制是天理所在，不可有絲毫懷疑。臣民對皇帝的「忠」，如同子女對父母的「孝」，是人倫之常，不可有半點動搖。不忠不孝即是「無德」，「無君無父，是禽獸也」。皇權是中心，廣大民眾組成一個臣服、擁戴皇權並依附於皇權的臣民社會。皇權專制統治長期的淫威熏染使整個社會形成了從上到下的依附關係，造就了普遍的不自由、不平等、無尊嚴和奴性人格。
憲政的核心是「法治而非人治」（a government of laws and not of men），它的治理是被治理者出於自由意志的「同意」的結果，也就是「基於被統治者同意的統治」（rule by consent）。這是民主國家法治的原則。在這種治理形式中，統治者和被統治者的地位是可以互換的，因為他們在公民身份上是平等的。這也是法治精神的本質所在——法律面前人人平等，人們出於自由意願服從他們認可的法律。自由、平等和尊嚴成為這種法治所引導的民德的基本價值。這樣的憲政法治是共和的靈魂，沒有它，就不可能把政府的權力關進籠子裡去。
對於共和的公民來說，德行不是自然的，德行需要一個人從小培養好的習慣，而他的好習慣需要在一生中都由一個強制和威嚴的權威來予以支持。亞里士多德把這種權威確定為「法」——成文法和不成文法。他把德性分成兩類，它們是通過不同的方式來習得的：「德性分為兩類，一類是理智的，一類是倫理的。理智德性大多是由教導而生成、培養起來的，所以需要時間。倫理德性則是由風俗習慣沿襲而來，因此把『習慣』（ethos）一詞的拼寫方法略加改動，就有了『倫理』（ethike）這個名稱。沒有一種倫理德性是自然生成的。」兒童在家庭和社會環境中靠潛移默化和行為模仿習得德性的習慣（倫理的），而具有一定理解力的青少年和更高理解力的成人則需要學會懂得德性的道理（理智的）。
公民無德，共和腐敗
共和制度本身具有不穩定和易腐敗的特徵，它的公民教育能否成功是一個關鍵。理想化的共和美德教育不僅在歷史上從來沒有成功過，而且無一不在共和墮落時被專制權力綁架，變成專制統治最重要的思想控制手段，被用作訓練專制政體需要的馴服子民和臣民的工具。文藝復興時期的馬基雅維利就已經從佛羅倫薩共和政治體制的崩潰中得出了一個對所有失敗的共和都具有普遍意義的教訓：共和制度再細密周全，也比不上公民們的公民素質（civic ethos）來得重要。
共和的健康存在必須依靠具有美德的公民，他們有能力作出獨立的政治判斷、富有愛國心、遵守國法紀律、尊敬其他的公民夥伴、熱愛榮譽、嚮往高尚。共和不只是周密的遊戲規則，而且更是崇高的遊戲。好的遊戲人比規則更為重要，「習慣於受君主統治的人民，若是因某種機遇而獲得自由……是很難長久維持自由的」，「腐敗的人民即使獲得自由，也極難維護這種自由」。
古典共和的核心便是法律的道德教化和道德的法律化，法律的正義性規定了法律的道德教化作用。法由睿智的立法者訂立，基於順從神意或自然的「傳統」，人以服從法律的方式來約束以自我為中心的慾望和激情。不道德和不服從法是同義的，都會遭到法律的懲罰和神的處罰。在這種教化中，比理智起到更強教育作用的是對懲罰的「懼怕」。亞里士多德在《倫理學》中說，對那些既沒有神賦予善良天性，又沒有理智能力接受教育的大多數人，唯一有效的辦法就是「強制」。法主要便是為體現強制力而設計的。
光靠說道理的教育，對大多數人是無效的，因此亞里士多德認為：「我們還需要與此相關的法律，關於整個一生的法律。多數人寧願服從強制，也不服從道理，接受懲罰而不接受讚揚。」人的天性各有不同，有的善良，有的卑劣，立法者要用高尚的動機來鼓勵人們趨向德性，但是，「對於那些天性卑劣的人，要用懲罰使他們服從。而對於那些不可救藥的惡棍，就要完全趕了出去。……一個善良的人，他的生活是一心專注高尚的事業，服從理性。而一個卑劣的人，所期望的就是快樂，像一頭軛下的畜生，只有痛苦才能使他們改正」。這是法的強制服從的作用，也是許多人對法的理解。
然而，單單這樣去理解法治是片面的。法的作用並不只是用畏懼痛苦或害怕懲罰來強制人的服從，它還應該成為一種公民教育。法律當然不是唯一的公民教育力量。以個人的不同成長階段來看，公民教育包括三個不同的影響力量：兒童時代養成與公共生活有關的一些「好習慣」，青少年時代學習懂得一些「道理」，而在整個成人過程則接受「法律」的教育。相對於人生較早的形成期教育來說，守法對成人公民具有更重要的培養德性的教育作用。然而，這種教育作用有一個重要的先決條件，那就是，法律必須是正義之法，是正確的法律。只有好的法律才具有道德教育的作用。好政體和壞政體的法律會有完全不同的教育作用，如亞里士多德所說，「立法者們通過習慣造成善良的公民，所有的立法者的意圖都是如此，不過有一些做得不好，他們失敗了。一個好政體和一個壞政體的區別就在這裡。一切德性，都從這裡生成，並且通過這裡毀滅」。
法律要發揮好政體的教育作用，必須把教育的對象，尤其是把成年公民當作自由的人來對待，而這種自由意識則必須從兒童時代就加以培養。這樣的公民美德是自由的，是個人自願承擔的，一旦它受到外力強迫，它就不再是美德。在18世紀的啟蒙時代，哲學家康德就已經指出，教育的關鍵問題是如何對待人的自由：「教育上最大的一個問題是如何調節對必須有的抑制的服從和兒童應用自由意志之能力。兩者如何聯合而後得其平，因為抑制是不能免的。我如何可以在抑制之下發展自由的精神？我非使學生受他的自由的抑制，同時再導以善用自由之途不可。否則教育完全是機械的；兒童至教育告一段落時，亦絕不能善用其自由。」兒童應該從小在家庭和學校裡就得到關於自由和善用自由的教育。
以害怕懲罰來教育美德是緣木求魚，效果正好適得其反，因為懲罰的結果是被迫地避免作惡，而不是以自由意志選擇行善。康德認為，懲罰分為「道德上」和「身體上」兩種。道德的懲罰是「故意不滿足小孩子求人敬重、討人喜歡的希望；比如，我們冷淡他、遠離他之類」。身體的懲罰「是拒絕兒童的請求，或者竟是體罰」，往往是「道德的懲罰無效，乃不得不用身體的懲罰。然而善良品格不是這樣養成的」。更危險的是，如果不慎用體罰，則「易於養成奴性」。教育中運用懲罰，「不過是最初可以用身體的裁判暫時代替思考而已」。如果兒童的「道德」教育可能適得其反地養成奴性，那麼成人的法治教育也同樣可能起到這樣的負面效果，甚至更加嚴重。
法律有教育的作用，而懂得如何理性地遵守、思考和優化法律，而不是一味地畏懼、遷就和盲從任何法律，則本身又是教育的結果。這是任何一個健康的憲政制度所不能不盡可能廣泛培養的獨立人格、公民德行和行為能力。自由帶給個人自我實現，包括公民德行的自我實現。自由公民的教育是理性的教育，理性是人的獨立選擇意志的顯現，人只有在自由的、不受到他人強迫的狀態下，才有可能應用理性。憲政法治要建立並維護的也正是這樣一種能盡可能保證公民運用他們的自由理性，並參與到共同的好生活中去的制度。
2 憲政需要怎樣的制度守護
憲法的制定並不能自動回答「人民應當如何治理他們自己」的問題，因為憲法功能不是指示如何民主治理，而是規定如何限制治理的權力。
對於任何一個憲政體制來說，最終需要依靠什麼力量來維護和守護——是靠國家所倡導的某種國民德性，還是靠體制本身包含的權力制衡——是一個至為關鍵的問題。這是因為，憲政是一個共和的形式，而共和本身是非常脆弱的。如果缺乏有效的守護力量，共和無一例外會走向腐敗，並在腐敗中蛻變成為專制。
1787年夏天，美國革命贏得獨立後11年，在費城召開了制定美國聯邦憲法的會議。在這之前，美國有一個邦聯，也有一個「邦聯條款」，但是邦聯條款建立的只是一個脆弱的友好聯盟，而不是一個全國性政府。就政治體制而言，在美國革命以後的11年間，美國人並沒有確定他們要建立一個什麼性質的國家。費城制憲會議產生了一部憲法，更重要的是，它建立了美利堅合眾國的憲政共和制度。本傑明·富蘭克林在1787年9月離開費城制憲會議最後一次會議時，碰到一位婦女。「富蘭克林博士，你們給了我們一個什麼樣的政府？」她問道，「共和制還是君主制？」「共和制，夫人，」富蘭克林答道，「如果你們能夠守住它的話。」
制憲會議只是「制定」了一個共和，而不是「建立」了一個共和國的實體，只有守住共和，共和國這個實體才算建立起來。但是，問題是，如何守住共和？守住什麼樣的共和？又由誰來守住共和？共和制能否在美國成為一個現實，要看「你們」能否守住它，這個「你們」顯然不只是那些參加制憲的少數精英。守住共和要靠民眾，而這些民眾首先又需要知道他們要守住的是一個什麼樣的共和，他們在接受一個為他們制定的政體的時候，是不是就已經有能力成為與之相符，並對它有守護能力的國民呢？如果成為這樣的國民需要接受必要的教育，那麼他們又從哪裡去接受這樣的教育呢？
對於今天的美國人來說，是否能夠守住共和，守住怎樣的共和，已經似乎不再是迫切的問題，這是因為，大部分的美國人是在自己並不知曉的情況下，降生到美國民主共和制度中來的。但是，200多年前，這個民主共和制度卻面臨著瓦解的威脅，造成這一威脅的不是君主的專制，而是得不到有效約束的民主。
美國民主共和的政體特徵是，它既可以稱為憲政共和制，也可以稱為憲政民主制，這是一個代議制民主——或者用古典政治學用語來說，叫作共和政體——在這個共和政體下，人民並不實際制定法律，而是選擇做這些事情的人。共和與民主融為一體，它的核心價值形成了一種對廣大公民都有民主教育作用的道德生態。
但是，200多年前，在美國制定憲法的時候，這樣一種道德生態的民主共和教育環境還沒有形成。在當時，共和與民主之間甚至存在某種似乎難以調和的緊張關係。1786年歲暮至1787年年初謝司起義造成的動亂和暴民恐怖是費城制憲會議的主要動因之一，也給當時美國人所理解的「民主」抹上了陰暗的色彩。在歐洲，共和被看作是君主制的對立面，但在美國，制憲和這之後的共和被當作是民主的對立面。麥迪遜在《聯邦黨人文集》第10篇中特別談到：「純粹的民主政體……成了動亂和爭論的圖景，同個人安全或財產權是不相容的。」他要求區別「民主政體」和「共和政體」，並把共和限定為一種「代議制的政體」。
憲法的制定並不能自動回答「人民應當如何治理他們自己」的問題，因為憲法功能不是指示如何民主治理，而是規定如何限制治理的權力，起不到「限制權力」作用的憲法不過是一紙空文。有論者這樣解釋美國的憲政制度：「開國先輩們選用了共和國這個名稱，（而不用『民主』），以避免與純粹民主相混淆。在他們看來，民主政體意味著暴民統治。並且意味著讓蠱惑人心之徒去吸引『民眾』。」所以，準確地說，「美國的制度不僅是一種民主制度，而且是一種憲政制度。這兩個概念相互關聯，但也有區別。民主制度涉及如何獲得並保有權力，憲政制度則涉及如何限制權力。一種政體可能是立憲而非民主的，如17世紀的英國；也可能是民主而非立憲的，如伯裡克利時代的雅典」。
從有約定的政府活動方式這個意義上說，一切政府都有一個章程，連不實行民主的國家也都有憲法。但憲政（立憲政體）具有特定的含義，它只是指一個對統治權力有明確的、公認的，並能有效起作用的政體。
由於美國憲法的設計者們想要限制的首先不是君主的權力，而是「暴民」的權力，因此，一直有人批評這是一部反民主、反對多數統治的憲法。從歷史的角度來看，這個批評是準確的。但是，200多年後的今天，憲法設計時的原先意圖已經不再重要。美國憲法防範暴民民主的意向貫徹在體制中（強勢總統、二院國會、延緩民主決策），它的實際作用已經從遏制某一種專制權力（多數人暴政的專制），轉化為對所有可能的專制權力的遏制（包括總統或國會）。從保護某些人（當時的有產階級白人）的生存、自由、財產，普遍化為保護所有人的生存、自由、財產。因此，從長遠來看，這一制度對遏制國家專制權力和保障公民利益是必要的。在這個意義上可以說，人民確實控制著國家政府，包括國會、總統，以至最高法院。制約和平衡權力對所有人和對共和一樣，都是必不可少的制度保障。
用設計憲法的辦法來限制「純粹民主」權力，在這樣做的時候，美國的建國之父們已經對要守住什麼樣的共和有了某種回答——這個共和中的人民（包括他們的領導者）不是天使，而是受本能自私慾望驅動的普通人，如果沒有國家權威的政府去管束，他們的自發行動會給人們的安全、自由和財產帶來損害。用麥迪遜的話來說，「人民是一群野獸」。對這樣的「獸人」能否進行自我治理是無法確定的，對他們的懷疑「像是陰霾一樣掛在1787年制憲會議代表的心頭」。對「人民之惡」而不是「人民之善」的基本評估，成為制定美國憲法的一個前提，它認為，那些由民選產生的公共官員一旦私慾膨脹，就會與君王暴君和集權獨裁者一樣邪惡，因此，建立一個好的、穩妥的、能夠在這種邪惡全面發作之前就將它清除或至少是關到籠子裡去的制度便是至關緊要的，甚至是唯一可以靠得住的保證。
這樣的看法其實又包含著對「如何守住共和」的回答，能守住共和的是確實能對權力有效限制的制度，而不是共和制度中隨時可能腐敗的個人或眾人。在這樣的共和政體中，個人可以向它要求的自由和正義（個人權利）超過了他維護自由和正義的作為。人民得益於共和制度，超過了共和制度得益於人民。共和制度對人民的公民教育幫助人民去發揮再生和優化共和制度的作用。這樣的制度理念雖然會有人作出政治學的質疑，但它的實踐經驗卻可以成為一種有用的借鑒。
3 政改需要「好生活」的理念
在網上讀到一篇《理直氣壯講政治改革，沒啥可怕》的報道，介紹十八大代表、中央黨校副校長陳寶生做客中國共產黨新聞網時對政改的看法，著重於黨員幹部教育培訓、政治體制改革、黨內民主、黨建質量等問題。前不久，《人民日報》也發表了《深入推進行政體制改革》的文章。政改似乎已經成為一個開始受到重視的問題。
政治改革的意義當然不全在於遏制和防止權力的腐敗、提高執政黨的信譽和政府權力的正當性，也不是單純為了加強或鞏固一個政權。政改的意義更在於要為整個國家開創一種「好生活」和「好社會」提供更好的制度保證。從根本上說，政治改革應該是政體改革的一部分。政體包括兩個相互聯繫的方面：政體的制度和政體的公民文化，制度與公民文化的一致使得政體的治理形式與政體對公民的教育效能之間有一種密不可分的關係。
政體不僅是政治的制度，而且更是與這種制度相聯繫的公民群體生活方式。這樣的公民群體生活方式體現、維持、再生一種可以稱作為「國民性」和「好生活」的特徵。國民性是具有普遍相似性的價值觀、公民素質、稟性、道德準則、行為規範。政體的制度與國民性，這二者的必然聯繫使得「治理」與「教育」不可避免地結合在了一起。一個好的政體造就普遍優秀的公民群體，而一個不好的政體則是國民道德淪喪的主要原因。
政體決定「好生活」的實質內容，因此，不改變生活的理念與內容，便不能說進行了卓有成效的政改。「文革」後撥亂反正的政改就曾經對中國人的好生活理念發生過積極的影響。「文革」時期的政體曾經有它自己的所謂「好生活」教育，當時，「斗私批修觸及靈魂」、「靈魂深處爆發革命」、強制性的「上山下鄉」、「接受工農兵再教育」，這些都曾經是實現「好生活」的途徑和手段，也都教育人們什麼是好的生活。然而，這種強制的好生活充滿了欺騙、權術、暴力和恐怖，它給無數的人帶來的不是幸福，而是深重的苦難。
我們拒絕「文革」政體的好生活教育，並不僅僅是因為這樣的「好生活」讓無數人吃盡了苦頭，使得他們個人的生活很不幸福，而且還因為，這樣的「好生活」是以威權和強制的方式強加於人們的。就算主掌至高權力的是一位真正的賢者，他難道就可以為所欲為，合理合法地安頓我們所有人的靈魂，強制安排我們每一個人的好生活嗎？這種威權主義的「好生活」是一種國家主義的好生活，它所強調的共同的善和個人的善都是以反個人為中心坐標的。
我們今天期待政體改革，就其對社會和人民的教育作用而言，應該期待它幫助形成一種以人為本的公民觀念。它應該建立在自由、理性的個人觀念和公民權利之上。它的中心是人，因此具有民主政治的特徵。它從每個人的自由、理性、尊嚴出發，把共同的善和個人的善都看得非常重要，但是，它反對以一種善來宰制另一種善。
這樣的好生活，它所追求的幸福不等於個人感覺的快樂不快樂，它必須包含群體共同認可的基本核心價值。生活在不良政體中的人們往往對幸福不能形成正確的觀念，這並不是說他們不能感覺到某種快樂，而是說他們的幸福觀會被極度扭曲。人在共同的社會生活中，通過追求和優化價值和人生意義來實現自己的幸福生活，脫離了價值，便無「幸福」或「好」可言。真正的政治改革會幫助人們發現，他們以前感覺到的幸福或好生活原來是不夠的，甚至是起源於扭曲的價值觀的錯誤觀念。
倫理學家凡·維克（Robert Van Wyk）說：「一個好生活必須至少包含兩個部分，幸福以及不要在尋找幸福中上當受騙。」人越是容易受騙上當，就越不容易找到真正的好生活。如果政改能夠清楚地表明自己的方向，讓人民知道，政改不只是為了一個政黨保住它的統治權力，而是為了全體中國人和他們的子子孫孫開創一個以正義為幸福目標的政治體制，政改不僅有利於一個政權，也同樣要幫助民眾變得聰明起來，更明白如何當好國家的主人，清楚什麼是真正的共同幸福和好生活。這樣的政改，那才能真正做到公義當先、理直氣壯。
4 憲政的根本作用是防止暴政
美國《洛杉磯時報》2012年12月4日報道，在加州奇諾崗市（Chino Hills）一個富人區內的7居室大宅被當地人稱作「中國產婦大宅」。在過去幾個月中，有數十位中國媽媽在這座宅院中產子，為的是讓她們的新生嬰兒自動獲得美國國籍。根據美國憲法的第14修正案，凡是在美國出生的人就是美國公民。奇諾崗「產婦大宅」的業主為中國公民吳海榮（Hai Yong Wu），他還經營著一家「AsiamChild．com」網站。網站顯示，中國媽媽通過支付5 000美元到1．5萬美元不等的價格便可在大宅中安心等待分娩。這項生意雖遭非議，但卻是合法的。
專為外國產婦提供「方便」的私營機構在美國並不鮮見，美國人對此多有不滿。如果政府出台一項杜絕此弊的政策，未必不是順應民意的公正之舉。但是，這樣的政策會違反美國憲法第14修正案。在憲政法治的制度中，再好的政策，如果違憲，仍然是不被允許的。
美國不可能因為有商人做「產子生意」就修改或取消第14修正案，這就像不會因為有罪犯使用槍械殺人越貨就修改或取消第2修正案關於「人民持有和攜帶武器的權利不得侵犯」的規定。有人會問，為什麼訂立憲法的時候不考慮周全，防止讓人鑽了空子。這樣提問，其實已經把憲法降低到了只是為了對付普通罪犯的刑事法的水平，憲法也就不再是至高無上的原則大法。
美國憲法只是治理國家的一份綱要，它是一種在最高層次上規定和約束政府權力的大法，不是在具體問題上規定人們行為的法規條律。憲法的根本作用是既授予政府權力又制約這種權力，使政府能治理人民，也責成政府管理自身。美國憲法是一份只有大約4 300個詞的簡短文件，訂立時為了要讓各州都可以接受，本來就是一份內容空泛的原則性文件。
美國憲法最初並沒有明確「公民」觀念在政府權力和權限的複雜結構中的關鍵作用。「公民」在憲法中只提到3次，關乎擔任聯邦政府職位的條件，包括總統必須是出生在美國的公民。國會被賦予訂立公民歸化（入籍）的統一法的權威，但「公民」身份的含義卻並不清楚，美國各州之間也沒有一個統一的「公民」觀念。這種情況一直要到南北戰爭後有了憲法第14修正案（1866年6月13日提出，1868年7月9日批准），才有所改變。
憲法缺乏統一而實質性的公民觀念，這個弊病在著名的「斯科特訴桑福德案」（Dred Scott v. Sandford，1857）中表露無遺。黑人奴隸德雷德·斯科特隨主人到過自由州伊利諾伊和自由准州（Territory）威斯康星，並居住了兩年，隨後回到蓄奴州密蘇里。主人死後，斯科特提起訴訟要求獲得自由，案件在密蘇里州最高法院和聯邦法院被駁回後，斯科特上訴到美國最高法院，經過兩次法庭辯論，最終9位大法官以7︰2的票數維持原判。斯科特能夠在伊利諾伊州和威斯康星州享受的公民自由和權利，卻在密蘇里州被剝奪了。
第14修正案規定：「凡在美國出生或歸化美國的人，均為合眾國的和他們居住州的公民。任何一州，都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律；不經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；對於在其管轄範圍內的任何人，不得拒絕給予法律的平等保護。」這一條文是針對州政府的，它限定了州政府權力，不允許它們用「地方特殊性」為借口限制和侵犯任何一位公民的基本權利。它實際上也是為了防止南方各州的奴隸制捲土重來而設的。
法學家們常常把第14修正案連同第13、15修正案一起稱為美國的憲法革命，因為它們明確地把「公民」放置到了政府權力和權限的複雜結構的中心位置，把個體公民與政府權力的關係確定為憲政法治的核心內容——沒有自由和權利便沒有公民，自由和權利構成了公民身份的實質，非如此，不可能有實質意義的憲政法治。
實質意義的憲政法治要控制的是政府權力的兩個根本弊病，那就是濫用權力和篡奪權力。政府為什麼不能濫用權力和篡奪權力呢？沒有公民概念便無法回答這個問題——除非公民自由和權利被確認為不可侵犯的「善」，否則濫用權力和篡奪權力便不能被看成是必須杜絕的「惡」。
美國為爭取獨立討伐英王喬治三世的檄文《獨立宣言》，在第二段中已經明確地把對權力的濫用（abuses）和篡奪（usurpations）列為「暴政」（tyranny）的頭號罪名。
在憲政法治的意義上，濫用權力主要是指政府官員越權（與普通的貪腐或違反黨紀不同）性質的腐敗行為。政府官員以權力謀私，並相互勾結，層層包庇，動用政府的資源和公權力來掩蓋貪腐，無論是涉及官員本人，還是他們所保護的其他人，都是濫用憲法賦予之政府權力的行為。得到落實的憲法必須保證公民以自由和權利對政府擁有足夠的約束力量，以防止這種權力腐敗。
篡奪權力則是根本行使憲法沒有授予的權力，例如不通過立法機制和程序就訂立法律、訂立法律的是沒有得到公民們正式授權的人、立法者是凌駕於憲政架構之上的黨派、團體或利益集團、某一個權力部門完全不受到其他權力部門的制衡和約束，等等。17世紀的英國政治哲學家洛克（John Locke）被稱為美國憲政的教父，他在《政府論·下篇》第18章中說：「假如說篡奪是行使另一個人有權行使的權力，那麼暴政便是行使越權的、任何人都沒有權利行使的權力。任何人運用他固有的權力，不是為了處在權力之下的人們謀福利，而是為了獲得自己私人的利益，……那就是暴政。」
憲政的根本作用是防止暴政，而根本關鍵在於以公民自由和權利為核心的法治。正如18世紀英國政治家老皮特（William Pitt the Elder）所說，「法治終結之時，便是暴政開始之時」。憲法是一個國家法治進程的第一個環節，這是一個若不持續限制權力就會喪失意義的進程，也是一個塑造民族心靈、將自由公民維繫成一個整體的進程。任何憲法都不應該是一種管制國民的吏治工具或嚴密法網，像「產子生意」這樣用小詭計鑽憲法空子的事總是會發生。美國最高法院大法官霍爾姆斯（Oliver W. Holmes，Jr．）在「南太平洋公司訴詹森」（Southern Pac. Co. v. Jensen，1917）案判詞中說，我堅信法官可以立法，而且必須立法，但這只能發生在法律出現漏洞、空當、縫隙之時。這種立法所填補的立法縫隙的大小或許只能以分子運動的距離來計算。憲法的制定並不能自動回答「個人如何不去鑽空子」的問題，因為憲法功能不是指示某些人如何當不鑽空子的公民，而是規定如何限制政府治理公民的權力。只要能防止政府濫用權力和篡奪權力，憲法便是有效的憲法。
5 憲政法治中的「人民領袖」
「起義」型的人民領袖開始造反的時候，都能順從民意，但一旦大權在握，領袖便重新以專製作為統治手段。與造反或革命型人民領袖不同的是民主法治的憲政制度中產生的人民領袖，由於他們的權威不允許高於憲政法治制度，即使他們受到人民的支持和擁戴，也只是被當作政治人物。
對於一個憲政法治的共和國來說，是否需要「人民領袖」？需要怎樣的人民領袖？他們可以起到何種作用？一直是有爭議的問題。早在文藝復興時期，馬基雅維利在討論共和國的《論李維》中把「人民領袖」看成是民眾追隨的「強勢人物」和擁戴的「首領」。當人們不堪身受專制統治者的欺壓，對專制統治深惡痛絕時，「便在自己中間擇一能夠不計手段率其謀反的首領。此時便會有人崛起，靠眾人之助滅了統治者。他們對君主及其危害記憶猶新，既未建立寡頭統治，也不欲建立君主國，便建立了民治國。他們的治國之道，使得一小撮權貴或君主皆難擅權」。
馬基雅維利說的是「造反」和「起義」型的人民領袖。這樣的人民領袖開始造反的時候，都是高舉「義旗」、順應民意，做替他們出頭的事。如果他們由於造反而成功地建立了共和國，便會「享有相當的尊重，故這種民治國尚可苟安於一時」。但是，過分依賴人民領袖，這樣的景象「絕不會長久，創業的一代消失後更復如是」；因為一旦大權在握，這樣的領袖（們）便「立刻就會肆意妄為，無論私家官服，皆無所憂懼，人人各行其是，每日的侵犯無以計數。或是出於萬不得已，或是採納了賢達的高見，為避免這種亂局，他們恢復了君主制」，也就是重新以專制為統治的手段（第1卷、第2章）。
托克維爾在《舊制度與大革命》中談到的法國大革命中「人民領袖」（激進的雅各賓黨人）也可以歸入這一類造反型（已改稱「革命」）的人民領袖。他們也沒有能成功地建立真正的法治憲政制度。雖然1789年的法國人以任何他國人民所從未嘗試過的決心和努力與過去決裂，但在這項被稱為「革命」的事業中，「他們的成就遠較外人所想像的和他們自己最初所想像的要小。……他們在不知不覺中從舊制度繼承了大部分感情、習慣、思想，他們甚至是依靠這一切領導了這場摧毀舊制度的大革命；他們利用了舊制度的瓦礫來建造新社會的大廈」。大革命並沒有為人民帶來自由，反倒是擴展、鞏固並完善了人民對中央集權制的依賴，並在此基礎上造就了新的專制。這種情況在20世紀的許多革命型人民領袖身上反覆重演了同樣的悲劇。
民主政治中也會出現類似「人民領袖」的人物，但他們不是在腥風血雨中殺出一條生路的造反大王、人民救星或神化領袖。他們雖得到民眾的廣泛擁護，但個人權威卻絕不能凌駕於憲政法治之上。美國的第七任總統安德魯·傑克遜可以說是這樣的一位政治人物，說他是人民領袖，其實只是「平民總統」的意思。
在傑克遜之前，美國建國初期的6位總統，個個出身於當時的權勢家庭。除華盛頓外，個個受過當時最好的教育，都是社會精英。他們創立和基本穩定了美國的憲政法治制度，但是許多平民卻被剝奪了參與其中的機會和權利。傑克遜不同，他不是出生在有錢人的家庭，14歲時，父母就死了，他自己吃過苦，沒有機會在學校受太多教育，知道人民的生活和痛苦。他一直沒有忘記自己的出身，比較注意人民的利益，所以支持他的人很多，尤其是平民。
1828年傑克遜在總統競選中很容易地擊敗了對手約翰·昆西·亞當斯（美國第六任總統，他父親是美國第二任總統約翰·亞當斯），成為美國第七任總統。傑克遜的總統權力來自民主選舉，而不是造反和革命。他當然也不可能像有的革命領袖那樣，想方設法地把手裡的權力把持到他死為止。傑克遜是一個出名的強勢總統，但他必須按既有的憲法規定辦事，不可能像有的革命領袖那樣凌駕於憲法之上，更不可能隨意就改變憲法，隨心所欲地無法無天。他受到作為選民的「人民」的支持，但是選民也可以不支持他，他不能把不支持他的選民宣佈為「反革命」或「階級敵人」，不能把他們抓起來或送去勞改。
傑克遜在主政期間首先取消了對選舉權的財產要求，所有美國男性公民都有了選舉權。是他規定了每天十小時的工作時間。在他的任期內，美國的民主才成為平民民主，這種民主一直持續到今天。我們現在熟悉的美國式民主不是托馬斯·傑弗遜式的民主，而是安德魯·傑克遜式的民主，民主黨也是在傑克遜時代被正式名命的。傑弗遜式的民主是啟蒙主義的，強調提升公民的素質，傑克遜式的民主按照民眾現有的水準去爭取他們的選票支持，這樣的政治民主不以選民的高尚為條件。在這個意義上，傑克遜式的民主比傑弗遜式的民主更為現實，但也更為平庸。
傑克遜式民主的一個重要發展就是政黨政治，他是第一個運用政黨分紅制的總統，他把政府職位分給他黨裡的朋友，用人的標準不是特別能幹，而是要對他效忠，讓他放心。現在美國人都知道這個制度不好，但在當時，這是一種將政府官員輪替換班，不讓少數人長遠佔據職位的民主辦法。傑克遜在對國會講話時強調政府職位替換是共和原則的需要，官員長久佔據職位會造成腐敗，也會剝奪其他公民擔任公職的機會。但是後來證明，這種名為擴大公民參與機會，實為安插親信的辦法會造成更嚴重政治腐敗，到了格蘭特總統時期（1869—1877年），這種政黨利益均沾成了政府腐敗的主要原因之一。1883年阿瑟總統上任，通過文官改革的法案，成立「文官委員會」，用考試的方法來任用文官，政黨分紅的制度才被廢除。
傑克遜式「平民總統」的條件是個人魅力、高選民支持率和照顧下層民眾福利的政策。但是，美國的民主並不是純粹的普選制，它還建立在一個平衡的三權分立的憲政制度上，再受「人民」支持的總統也只是這個制度中受到制衡的一部分。在今天的美國，民主黨比共和黨似乎更多地繼承「平民政治」的傳統。它往往更要求總統擔負起積極領導者的角色，而不只是國會決策的執行者。現任的奧巴馬總統推動醫療保健改革、主張對高收入者增稅等，都令人聯想起傑克遜式的民主。但是，在今天的美國政黨政治中，傑克遜時代的（西部）平民與（東部）貴族之間的對立早已消失，作為平民的「人民」概念也已經轉化為普遍的「公民」和「選民」。奧巴馬總統不可能像當年傑克遜那樣以代表「人民」來成為民主主義精神的象徵，他不能自視為人民領袖，也沒有誰會這麼看待他，他的總統職務只是美國民主制度的一個部分，而他自己也就只是一位美國公民和政治人物而已。
6 憲政民主中的「欺騙」與「偽善」
從歷史上看，可以說，即使在憲政法治的制度中，民主的歷程也是一個選民被政客「騙大」的過程。政治人物不斷向選民承諾他們想要的東西，以爭取他們的選票，但卻一而再，再而三地無法兌現或充分兌現承諾。政治人物不斷的承諾和幾乎可以預料的拙於兌現，週而復始地把選民「騙」得成熟起來。
然而，這不等於說選民應該再也不要相信任何政治人物，而是說，即使有了被「騙」的經驗，在憲政法治和民主選舉制度裡，選民們不僅可以，而且應該對政治人物保持一種審慎的信任。如果一國人民不能對政治人物保持這樣的信任，整個社會便會陷入徹底的犬儒主義之中，既失去了期待改革的希望，也放棄了監督（不只是提防，而且還是鼓勵）政治人物的責任。
公民政治的成熟同時表現為對政治人物和大眾犬儒主義的雙重警惕，美國選民如何看待被「騙」的經驗便是一個例子。在一般美國選民看來，政治家拙於兌現承諾，與其說是「欺騙」（deception），不如說是「偽善」（hypocrisy）。這是因為，說一個人欺騙你，你必須證明他從一開始就有行騙的意向和動機，而在能確證這一點之前，你不能指責一個做承諾的人是欺騙。這和法律審判的無罪推定是同一個道理。
「偽善」與「欺騙」不同，它不是一種道德指責，而更是一個事實陳述。一個人說的與做的不一樣，這是可以用事實來證明的。如果說「欺騙」是一種不可寬恕的罪惡，那麼「偽善」則是一種尚可體諒的過失。許多美國人甚至把偽善看作政治家的一種不無公共效益的過失。美國人怎麼這麼能容忍政客的「偽善」呢？
美國加州大學伯克利分校的公共政策教授羅伯特·雷奇（Robert Reich）在《偽善贊》（「In Praise of Hypocrisy」）中給出了一個解答。他寫道：「2000年總統選舉可以說是美國歷史上最偽善的一次大選。但這沒有什麼。提倡進步理想的偽善不是一樁罪惡，它可以成為改革的先導。」共和黨候選人小布什大談教育，而他任州長時得克薩斯州的教育卻幾乎是美國最差的；他大談公正社會，但卻給在20世紀90年代財產快速積聚的富人減稅；他在演說時讓黑人和拉丁美洲裔人士為他站台，大談婦女權利，但實際上卻是反對平權法案（Affirmative Action）的。民主黨候選人戈爾大談選舉資金改革，但他自己的競選班子卻在鑽著選舉法規的漏洞；他說自己站在無權者一邊，但並不堅持在全球貿易協定中保障勞工的利益。雷奇說，布什和戈爾確實偽善，但那又怎麼樣呢？就讓他們主張關愛、教育、公正、同情弱者好了，他們「顯然知道這些是選民所關心的社會問題。好！這就是進步」。
政治家們在競選時提出順應民意的主張、訴求和承諾，是為了爭取選票，也成為他們與政治對手的攻防戰。這是民主制度中不同政治勢力間的影響力制衡作用所致。政治學家莫裡斯·菲奧裡納（Morris P. Fiorina）等人在《美國新民主》（America's New Democracy）一書中寫道：「雄心勃勃的政治家以爭取選票為目的來形成提議，……如果他們當選後能夠兌現承諾，就會讓對手沒有挑戰的機會；如果不能夠兌現承諾，則會給對手提供攻擊的彈藥。雄心勃勃的政治家，公眾輿論、媒體和頻繁的選舉壓力，這些便是現代美國政治壓力的基本元素。」
美國是全世界民主選舉最為頻繁的國家，因此也是對政治人物快速兌現承諾壓力最大的國家。在有的國家，執政者承諾改革，幾十年一無所成，而照樣無須承擔責任，因為他們既無來自選民的壓力，也無來自政治對手的挑戰。在美國，200多年的民主發展趨勢是兌現承諾壓力不斷增加，因為人民越來越直接參與各種選舉，而選舉則越來越頻繁，在過去的幾十年中尤其如此。
美國的選舉次數和由選舉產生的官員人數在全世界都是首屈一指。由選舉產生的官員人數達50萬，也就是每500個美國人就有一個民選官員。美國的全國選舉是每兩年一次（當然選舉的職位並不相同），選舉產生任期4年的總統和副總統，100位任期6年的參議員和435位任期2年的眾議員，一共不到550位，受人矚目，但只不過是美國選舉的冰山一角。
美國各州有自己的選舉，產生州長、副州長、州議會成員、財務主管、檢察長、財務督察，等等。地方選舉則選出市長、市議會成員等。有超過3 000個縣要選出治安長官、財務主管、縣議政會成員，全國16 000個學區的委員會成員，有90%是由選舉產生。即便是獨立於政治的司法制度也受選舉的影響，美國50個州中，有37個州的部分法官是由選舉產生的，全美國有超過1 000名州法官和大約15 000名市、縣法官或其他法庭人員是由選舉產生的。如果選民不滿意當選官員的作為，他們可以舉行「罷免選舉」（recall election），在他們任期之內就將他們罷免。
美國確實有不相信選舉能夠帶來改變的選民，他們對任何政治人物都不信任，認為當官的沒好人，天下烏鴉一般黑，所以投不投票都一樣。但是，絕大多數的選民並不贊同這種政治犬儒主義。他們並不天真，不會政客說什麼就相信什麼。對政客的承諾，他們抱著合理、謹慎的懷疑，但並不先入為主地認定候選人肯定是在行騙，根本不打算兌現，也不會認真兌現。
即使對候選人可能的「偽善」，美國人的態度也受到法律審判無罪推定的影響，與中國人對「偽善」的理解有所不同。偽善指的是說的（言）與做的（行）不相符合，不涉及他心裡究竟是怎麼想的。例如，一個嗜酒如命的人說自己要戒酒，說了好幾年，就是沒結果，我們不能說他是偽善，因為我們不能證明他不是真心想戒酒。但是，如果他一面嗜酒如命，一面說自己不喝酒，那便是偽善。對於一個政府來說也是一樣。如果它說自己要民主改革，哪怕說了幾十年沒有兌現，仍然與它堅持自己已經很民主是有所區別的。後面這種情況會使得人民對它是否真正想民主改革更加懷疑，也更有理由不予信任。
只有在一個民主制度中，選民才能用相對比較寬容的眼光來看待政治人物的偽善，其中有兩個重要的原因。第一，選民知道，既然是自由的選舉，他們自己就必須對選舉結果負責，如果選出的是一個偽善的官員，那麼他的偽善就是選民為自由選擇付出的代價。第二，他們並不太計較不理想的選舉結果，因為不久後又會再次有選舉的機會。他們對那些想要得到選票的政治人物不太事先懷疑，是因為事後可以跟他們結賬。政治人物也清楚這一點，所以說了的話，一般會努力去兌現。這種情況與在專制制度下正好相反。專制制度的弊病是兩方面的，一方面政治人物不用為自己的承諾負責，他們說一套做一套，老百姓對他們無可奈何。另一方面，民眾不信任他們，即使在他們釋放出政治改革信息的時候，也不會相信他們的誠意，要麼徹底懷疑有這種可能，要麼以犬儒心態去猜度欺騙的動機。民主政治比較能夠有效維護整個社會的信任機制和官民溝通，與自由的公民選舉能夠定期篩除不能定期兌現承諾的政治人物是分不開的。
7 法治需要「敬畏」法律嗎
2013年10月26日《環球時報》題為《若有敬畏之心，薄熙來夫婦安有今日》的評論說，薄熙來夫婦犯罪給社會的教訓是，必須「在國家、人民和法律面前保持一顆敬畏之心」。上至官員貪贓枉法，下至互聯網虛擬社區上「大肆造謠誹謗」，都是因為自以為「永遠不會出事」才膽大妄為，因此，要「堅決促成全體社會成員對法律的敬畏之心，反過來，鞏固人們對公德與倫理的敬畏。」
姑且不論這樣籠統的犯罪分析是不是在理，有一點是值得注意的，那就是，文章似乎對道德行為提出了一種尚未在國內引起重視的影響力量，那就是人的情緒（emotions）。人們一般認為，制度和理智對人的道德行為有約束和指導作用，只有依靠制度（法治）和理智（教育），才能在社會中對人的行為形成好的道德規範。但是，近十幾年的道德心理學研究發現，人的道德行為同樣受到情緒和本能的影響，道德行為會伴隨崇高、虔誠、敬畏這樣的情緒。但是，反過來說卻不成立，因為即便能感受這些情緒的人，也照樣會有不道德的行為，以為有了這些情緒就可以遏制、防止或杜絕不道德行為，是沒有根據的。
人的情緒對行為的影響是短暫的，往往取決於一時一地的感受或衝動，因此既不穩定，也難以持久。人走進莊嚴肅穆的宗教殿堂、仰望星空天宇、目睹高山大川或江河奔流，敬畏和崇敬之情油然而生。但是，轉過身走進飯肆酒樓、歌舞廳或其他聲色、縱慾場所，便會有完全不同的情緒。人在官場或生意場上吆五喝六、呼風喚雨、逢場作戲的時候是不會有肅穆虔誠的敬畏之情的。
英國劍橋大學史奈爾教授（Simone Schnall）和新西蘭梅西大學（Massey University）坎農教授（Peter R. Cannon）在《起作用的乾淨良心：情緒、直覺與道德》（「The Clean Conscience at Work: Emotions, Intuitions and Morality」）一文中指出，人身處的情境和環境對其社會行為有重要的情緒性影響，因此，心理學家對「倫理組織」和「倫理氛圍」的重視是非常必要的。這樣的組織和氛圍所起到的其實是制度的作用，它不排除情緒的作用，但並不認為人會無緣無故，或只憑主觀意願就能在任何環境中產生有助於道德行為的「崇高」（elevation）和「敬畏」（awe）情緒。在有倫理氣氛的環境裡，人們服從權威、遵守秩序、遵循規範，是自由的理智行為，其前提是，這些權威、秩序和規範包含了公共群體所珍視的普遍價值，如自由、平等、人的尊嚴。
這兩位心理學教授將「崇高」與「敬畏」並列是有道理的。敬畏中雖然有「畏」（害怕），但主要的因素是虔敬。敬畏又叫崇拜或崇敬，人不應該像敬神、敬天地、敬自然那樣敬法律。法律是人制定的，法律有善法，也有惡法。我們反對個人崇拜，是因為個人崇拜把人誤當作了神，並對他盲目順從。法律崇拜並不比個人崇拜更好一些。盲目崇拜現有的法律同樣是一種非理性衝動，同樣有害於人的自由價值選擇和道德行為。
習慣於盲目個人崇拜的社會同樣也比較容易受到非理性法律崇拜的蠱惑。個人崇拜最初叫「人格崇拜」（cult of personality），在西方出現於19世紀上半葉，開始是一個中性的說法，並無貶義。人格崇拜相當於社會學家馬克斯·韋伯（Max Weber）的三種權威區分中的「魅力型權威」（charismatic authority）。人格崇拜與英雄崇拜相似，區別在於，人格崇拜是借由傳媒和宣傳的力量來實現的，後來成為一種政治統治工具；而英雄崇拜是人的一種自然心理，接近於浪漫主義的「天才崇拜」（cult of genius）。人格崇拜被用作政治術語最早是在19世紀後半葉，例如，卡爾·馬克思在1877年11月10日致德國工人威廉·布洛斯（Wilhelm Blos）的信裡就反對共產國際對他的「人格崇拜」（Personenkultus），也就是個人崇拜。使「個人崇拜」成為一個壞詞並流行於世的是1956年赫魯曉夫的秘密報告。現在人們所說的個人崇拜，它的特徵是吹捧、奉承、諂媚、盲目服從。它所樹立的是一個令人畏懼和恐怖的冷血權威。
與個人崇拜類似的法律崇拜也是建立在恐懼和害怕而不是公民的理性服從之上的。公民理性服從的法律必須是他們參與制定的法律，當然，這是通過他們民主選舉產生的立法者來實現的。在真正的法治制度裡，人民不是聽由高高在上的少數人為他們立法，他們是為自己立法。他們無需敬畏自己立的法，就像無需敬畏他們自己一樣。「敬畏」是上頭的人所要求於他們的。為自己立法，這是民主意義上「基於被統治者同意的統治」（rule by consent）的法治觀念。法治不是指用現有的法律來管制國民，而是指，用於治理國家之法的根本合法性來自人民。法的權威是建立在人民的政治代表機制上的。正是由於這樣的法律權威在中國還沒有建立起來，今天大多數中國人並不清楚到底有哪些法律在管制他們，這些法律又是從何而來，薄熙來主政重慶時的「打黑」就是這樣的法律。
人們畏懼法律，對法律抱懷疑、冷淡和疏離的態度。他們既不信任法律，也不信任代表法律的人士（法官、警察、城管、律師和「當官的」），更不要說對法律名義之下發生的霸道、欺凌、跋扈和為所欲為現象充滿了無可奈何的痛恨。他們對法律又怎麼能有什麼愛或敬呢？安分守己的普通人尚且如此，又怎麼能期待不把犯罪當一回事的薄熙來夫婦對法律有什麼虔敬之情呢？像薄熙來夫婦這樣的人，既然他們的主體道德意識已經不起作用，又怎麼能指望他們自己用「敬」的高尚情緒來自我約束呢？以為畏必須以敬為條件，或敬可以代替畏，其實都是自欺欺人和不切實際的幻想。
敬畏是一個特別與宗教或精神感受有關的用語。在經典神學裡，敬畏又叫「崇拜」（latria），專指對神的虔敬和敬仰。那麼什麼是「崇拜」呢？中文裡的「拜」著重於身體的表示，也就是因尊崇而拜服甚至匍匐在地。英語裡沒有「拜」的意思，而是著重於聽、說、行三者的結合——傾聽神的聲音；對神的品格、道德屬性和美好發出頌揚；順從神的命令在道德上身體力行，德行比獻祭更重要。英語裡的崇拜（worship）是由兩個古英語的成分構成的：weorth（價值）和scipe或ship（質地、品質）。「友誼」（friendship）是有「朋友質地」的同伴關係；同樣，「崇拜」是有質地的價值，是彰顯這種價值，將它的榮耀歸於神。人類崇拜神，是崇敬地回應神所體現的有質地的價值（真、善、美）。只有神才配得上人類這種最高的精神崇敬。任何凡人冒充神或被當作神來崇拜，都成為僭越和褻瀆，成為邪惡的個人崇拜。對天使、聖徒或其他卓越傑出人物的崇敬被稱為「敬仰」（dulia），他們因為具有出眾的美德或貢獻而受到尊敬和頌揚，但不能當神來崇拜。
這一區別對於法律及其條文來說也是適用的。例如，對聯合國的《人權宣言》，世人因為它包含的普世價值而對它抱有尊敬，但並不崇拜。人權價值是人類還在繼續發展的價值共識產物，不是神的最終意義上的「有質地的價值」。因此，不同國家的人們會對人權價值有不同的解釋、運用和發展。又例如，美國人對他們的憲法也是抱有尊敬（也是因為它包含了他們所珍惜的但仍在發展變化的核心價值），但不是崇拜，因此才會200多年來一面堅守這部憲法，一面又隨著時代變化而對它有所謹慎修正。法律是由於它的正義和有效執行而被人尊敬的，同樣，法治需要法得到公正而持之以恆的實行，需要公民對法有理智的瞭解和服從，而不是對法律本身有什麼情緒衝動的「敬畏」。
8 共和法治的締造者和初始時刻
所謂「憲政」，憲就是法，政就是治，憲政也就是法治。任何一個共和國都有締造者和初始時刻，共和國的開創者以立法來奠定它的憲政制度。美國人把締造他們民主共和制度的先賢們稱為「建國之父」，他們代表著這個國家建國初始的理念、價值觀和政治傳統的起點。一個法治的共和國是如何開創的呢？它的奠基方式和奠基者的作為是如何對它後來的發展產生影響的呢？在共和國出現危機，尤其是遭受腐敗的致命危險時，它該如何維持其生存呢？早在500年前的文藝復興時期，政治哲學家馬基雅維利就已經提出和討論了這些問題，至今對我們仍有所啟發。
馬基雅維利在《論李維》中稱讚共和的奠基者，認為他們在「所有最值得稱頌的人」中僅次於偉大宗教的創立者。共和奠基者之所以值得後世稱頌，是因為他們所創建的是一種可以當得起「光榮」二字的憲政秩序。這是一種可以稱為「公民生活」（citizenship）的秩序，它也是一個政治群體。它的奠基者為無序的生活世界創建了一個可以稱為秩序的政治生活形式。不僅如此，這個秩序在不需要他們繼續干預的情況下，可以由生活在其中的公民們自己來長久地維持。馬基雅維利寫道：「如果說君主比民眾更善於訂立法律、公民生活規則、身份地位和新的制度，那麼民眾則比君主更能維持已經制定了的東西，這就更為制度訂立者增添了光榮。」
羅馬的締造者和第一位君主羅慕路斯雖然是一位君主，但他在《論李維》中受到讚揚，因為他創立了有益於自由和文明的生活範式和法律，因為他是共和國或共和國雛形的締造者。馬基雅維利把羅馬共和看成是理想的政治共和體，他特別注意到這個共和的奠定過程。羅馬共和的憲政制度並不是由一個先知型的立法者創建的，而是成就於一些偶然的因素。所有的現代共和也都是如此，儘管它們有的故意將締造者神化為聖賢先知，其實都是造就於偶然的因素，因此，如不細心呵護，都會很快瓦解。
歷史上最著名的先知型立法者之一就是斯巴達的來庫古（Lycurgus）。羅馬的創建沒有斯巴達那麼幸運，而幾乎是一種偶然的結果。馬基雅維利說，羅馬「是在難以預測的困難時刻，只是因為偶然」才有了它的法律。這話非常貼切，雖然羅慕路斯是羅馬的奠基人，但第二任國王陸馬（Numa）才是給羅馬帶來宗教的立法者。羅馬沒有一個來庫古為它建立長久得享自由的秩序，「但平民和元老院的不和卻觸發了種種事變，使得統治者未做之事，竟因機緣而產生」。
共和國的穩定和長治久安以及人民的自由需要有法律持續而有效的維護，這樣的法治制度並不是每個共和國都能保持不受破壞的，有時候帶頭破壞共和國法治的可能就是它的奠基者，如果共和國遭遇這種不幸，那麼在奠基者還活著的時候，共和就已經被毀掉了。
歷史上那些值得稱著的共和法治制度，正如馬基雅維利所說，「遇到一個精明的人為其頒行法律的城市是幸運的，在這種法律的治理下，它不必改革即可享有安寧。我們看到，斯巴達遵行這種法律達800年之久，既未敗壞它們，亦未發生危險的內亂」。一個奠基時刻就沒有好的開頭的共和國，最糟糕的情況莫過於不停地修改憲法，「沒有遇到一個精明的統治者，不得不一再改制的城市，則多少有些不幸。尤其不幸者，則是那些綱紀廢弛的城市，它的秩序使它根本無法步入達到完美和正確目標的康莊大道。這種品質的城市，幾乎不可能憑借任何變故來修復自身；而那些有著良好的起點，且能變得更好的城市，即或沒有完美的秩序，亦可借各種變故的出現而臻於完美」。
對於任何一個共和國來說，起點是非常重要的，因為共和之所以能夠奠立，它初創之時「必定包含某些優秀的東西」，「隨時間的流逝，這些優秀的因素會受到敗壞，除非有外力的介入，使其恢復原來的標準，不然的話敗壞必然殺死機體」。馬基雅維利認為，要讓共和國生存，就必須經常把它帶回起點，他解釋道，把共和帶回起點，意味著恢復人們對共和德性的敬重，這就需要對破壞它的人採取「極端而引人注目」的懲罰措施，讓人們念念不忘懲罰與畏懼。這樣的措施可以是由於某一個傑出的公民（他往往因此成為領袖）極有所為，也可以是因為制度的優越。就制度優越而言，「使羅馬共和國回到其源頭的制度，是平民護民官、檢察官以及防範人們的野心和傲慢的所有法律」。
回到源頭不是要墨守成規，更不是在制度更新上無所作為，而是要守護制度初創時的優秀理想原則。以人民自由和民智開啟為目的的新民主主義便是一個例子。1946年，陸定一在《新華日報》1月11日創刊八週年的紀念文章中說：「有兩種報紙。一種是人民大眾的報紙，告訴人民以真實的消息，啟發人民民主的思想，叫人民聰明起來。另一種是新專制主義者的報紙，告訴人民以謠言，閉塞人民的思想，使人民變得愚蠢。前者，對於社會，對於國家民族，是有好處的，沒有它，所謂文明，是不能設想的。後者，則與此相反，它對於社會，對於人類，對於國家民族，是一種毒藥，是殺人不見血的鋼刀。……中國有少數人，集合新舊專制主義者的大成，他們一面辦報造謠，一面又禁止另一些報紙透露真實消息。他們很怕真正的記者，因為他們有不可告人之隱，所以喜歡鬼鬼祟祟，喜歡神不知鬼不覺。」這樣看待民智和公民知情權，便是一個共和國的初始優秀理念。
馬基雅維利在《論李維》中闡述了共和國，認為它優於君主國。這主要是因為，唯有共和國才能看到共同利益。一般而言，有益於君主者，對城邦有害；有益於城邦者，對君主有害。因此，他斷定，「與君主國相比，共和國有更強盛的活力，更長久的好運，因為它有各種各樣的公民，能夠比君主更好地順應時局」。相比之下，君主一個人掌權，「只用一種方式做事的人，絕不會改弦易轍」，如果時局已變，他或後繼者受一己的利益所累，因循守舊，便只有覆滅。如果共和國不能每隔數年就回到共和初始的優秀因素，命運也不會比君主國更好。
9 憲政之初的幸運與德行
在古代大眾的崇拜、神話和信仰中幾乎隨處可見幸運女神的蹤影，古代的哲學、文學、歷史和藝術中也常常提到幸運，亞里士多德、西塞羅、昆圖斯·庫提烏斯、薩盧斯特（Sallust）、修昔底德（Thucydides）、維吉爾（Virgil）和但丁對幸運都有興趣。然而，把「幸運」真正變成了一個政治議題的，卻是文藝復興時期的馬基雅維利。
馬基雅維利在《論李維》第2卷第1章中，敘述了命運女神在羅馬崛起中的作用，印證的是羅馬的兩位歷史學家，普魯塔克（Plutarch）和李維（Livy）。他認為，羅馬的崛起與其說是因為羅馬人的德行和智慧，還不如說是受到了命運女神的眷顧。在第2卷第29章，他又引用李維的話作為章名：「當命運不希望人們阻礙它的計劃時，會蒙蔽他們的心智。」他說：「對於處理世事進行周全的考慮，常常可以明白，一些事情的發生，一些事情的出現，上蒼是完全不想加以阻攔的。」這似乎可以理解為，雖然世事受運氣的影響，但畢竟事在人為。反過來說也是一樣，運氣再好，如果自己不能把握的話，好運照樣會變成壞運。
馬基雅維利在《君主論》第25章中將這個想法表達得更為清楚，首先是一個對命運的悲觀誤解：「有許多人向來認為，而且現在仍然認為，世界上的事情是由命運和上帝支配的，以至人們運用智慮亦不能加以改變，並且絲毫不能加以補救。」馬基雅維利拒絕了這個悲觀的觀點。他並不認為人的力量和才智永遠不能戰勝命運的不斷變化。他寫道：「考慮到這種變幻，有時我在一定程度上傾向於他們的這種意見。」這兩個辦法都是行不通的。然而，這只不過是馬基雅維利一時的說法，不是他真正的信念。他的真實想法更為複雜：「命運女神是我們半個行動的主宰，但是她留下其餘一半或者幾乎一半歸我們支配。」
接下來是一個著名的比喻，馬基雅維利用它來說明命運在人類生活中扮演的角色：「我把命運比作我們那些毀滅性的河流之一，當它怒吼的時候，淹沒原野，拔樹毀屋，把土地搬家；在洪水面前人人奔逃，屈服於它的暴虐之下，毫無能力抗拒它。事情儘管如此，但是我們不能因此得出結論說：當天氣好的時候，人們不能夠修築堤壩與水渠做好防備，使將來水漲的時候，順河道宣洩，水勢不至毫無控制而氾濫成災。」
有研究中國近代史的歷史學家說，國民黨雖擁有幾百萬軍隊，卻丟失了大陸，是因為日本人的入侵給了它的政治對手壯大勢力的機會，在運氣上先已輸給了對手。當被命運眷顧的革命「淹沒原野，拔樹毀屋」而來時，腐敗無能的國民黨後悔沒能早早築堤修壩已經遲了。正如馬基雅維利所說，「當我們的能力沒有做好準備抵抗命運的時候，命運就顯出它的威力；它知道哪裡還沒有修築水渠或堤壩用來控制它，它就在那裡作威作福」。
在抓住歷史關鍵時刻的命運機會這一點上，美國的建國之父們就表現出了令人羨慕的睿智。美國歷史學家凱瑟琳·德林克·鮑恩（Catherine Drinker Bowen）在記錄美國憲法制定會議的《費城的奇跡：制憲會議的故事》（Miracle at Philadelphia：The Story of the Constitutional Convention）中把這個奠定美國民主共和的事件讚美為一個幸運的「奇跡」——一個在許多人看來簡直是不可思議的偶然成功。連建國之父華盛頓和麥迪遜都稱之為奇跡，鮑恩寫道：「凡是奇跡，都有它的緣由；凡是奇跡，都曾被禱告祈求。迦南的美酒原是白水，首先要有一場婚禮和需求，水才會變成酒。奇跡其實是人類希望和需要的實現，費城的奇跡也不例外。」約翰·亞當斯（後來是美國第二任總統）以敬畏的心情說道：「你難道不覺得，制憲會議的新聞就像阿拉伯來的政治天方夜譚，或是天狼星特派信使捎帶的消息一樣新穎嗎？」美國的幸運不只是有了一部世界上從來沒有過的，在當時絕大多數人眼裡像是天方夜譚故事一樣的憲法，而且是，這個國家居然有能夠如此認真按照憲法辦事的第一代開國元勳，為後世的子子孫孫確立了優秀的先例。
對於美國的憲政制度來說，它的幸運確實是足以令許多其他國家人民羨慕的，首先便在於一些重要的先例。第一任總統華盛頓在有可能成為終身總統的情況下拒絕這麼做，第二任總統老亞當斯不屑動用手中的行政資源來擊敗競選對手傑弗遜，大選失敗後表現出了君子風度，真誠地向傑弗遜道賀，毫不戀棧地離開了自己一手打造的白宮，回到了馬薩諸塞州老家昆西市，在那裡度過了他的餘生。所謂「先例」其實就是人們常說的「戒」，也就是不可逾越的界限，「文革」後，在考慮如何處理「四人幫」時，陳雲反對判江青死刑，認為黨內鬥爭不能開殺戒，否則後代不好辦。這個戒是沒開，但新中國成立以來其他許多不該開的戒，卻不幸開了。
另外一位美國憲政制度幸運地得到的人物便是第一任首席大法官馬歇爾（John Marshall）。如果不是因為馬歇爾的才智、毅力和決斷，美國憲政的三權鼎立，甚至連憲法本身的權威都可能不會這麼幸運地得以確立。許多國家雖有憲法，但沒有好的憲法解釋機制，以致憲法成為一紙空文，被不斷變更的行政政策或「紅頭文件」所代替，除了別的原因，在共和制度初立的時候沒有像馬歇爾這樣的傑出法律精英，也可以說是一個歷史性的、無可彌補的缺憾。
在華盛頓總統的內閣裡，以財政部長漢密爾頓為首的聯邦黨人和以國務卿傑弗遜為首的民主共和黨人之間的一個大分歧，就是如何解釋憲法。漢密爾頓主張要有強大的聯邦政府，傑弗遜認為這種主張沒有憲法的根據。創立國家銀行時，傑弗遜認為憲法沒有提到銀行，所以聯邦政府沒有權力設立銀行。漢密爾頓回答說，憲法給予國會管制金錢的權力，而行使這權力時，必須有銀行這個機構，所以設立銀行的權力，早已包含在憲法裡面了。
由此可見，傑弗遜的民主共和黨主張狹義地解釋憲法，而聯邦黨則要求廣義地解釋憲法。馬歇爾做最高法院院長時解決了這個爭執，聯邦黨的意見被最高法院採納。馬歇爾做了34年的最高法院院長，奠定了最高法院的判案原則，成為美國歷史上非常重要的大法官。在他任上，他寫了500多個判案意見，提出三個大原則：第一，最高法院有權判決國會通過的法律是否違背憲法，使政府不能執行這條法律。這叫作司法審核（judicial review）。因為最高法院有司法審核權，它的權力自然很大。第二，最高法院也有權判決州議會通過的法律是否違反聯邦憲法。第三，最高法院有權推翻州法院的判決。這兩個原則大大增加了聯邦政府的權力。
馬歇爾解釋憲法時採用有彈性的廣義解釋，因此更增加聯邦政府的力量。為此，傑弗遜非常不滿，但也無能為力。若不是最高法院採用彈性的解釋，憲法就不容易適應新環境、新發展、新需要。直到今日，美國憲法並沒有基本的修改，只增加了20多條修正案，這要歸功於馬歇爾所領導的最高法院。
華盛頓、亞當斯、馬歇爾都是聯邦主義者，托克維爾在《論美國革命》中把他們對早期美國共和的貢獻視為這個國家雖然未必完美，但值得慶賀的「幸運」。他寫道：「聯邦黨的執政，是伴隨偉大的美國聯邦的成立而出現的最幸運的偶然事件之一。他們抗拒了他們時代和他們國家的一些難以抵制的偏好。拋開他們的理論是好是壞不談，他們的理論總的說來有一個欠缺，那就是它不適用於他們想要去治理的社會，所以這個社會遲早要由傑弗遜去治理。但是，聯邦黨政府至少給了新共和國以自我穩定的時間，而後又大方地支持了它所反對的學說的迅速發展。而且它的大多數原則最後又被對手所採納，成為對手的政治信條。現今仍在實施的美國聯邦憲法，就是他們的愛國心和智慧的不朽業績。」
一個共和國的憲政法治制度，它建立的初期是它最充滿活力和希望的時刻，也是最為脆弱和充滿變數的階段。這是一個馬基雅維利所說的「幸運」起著很大作用的形成階段。共和國具有威望的締造者們，他們的行為對共同體的所有成員都有示範和先例的作用，並因此對制度本身的發展有巨大的影響。無論這種示範和影響是好是壞，都會成為不易改變的慣例，在後繼者那裡成為必須遵守的「傳統」。美國的第一代建國之父們為後代留下的是尊重憲法、遵守憲法，在歷史變化中有所變通的傳統和先例，在這一點上說，美國是個幸運的國家。
10 公共價值啟蒙中的「公正」和「社會正義」
在網上多次看到「社會公正」和「公平正義」是中國夢「基石」或「底色」的提法，涉及了一個好社會的價值問題。「公正」（fairness）的基本含義是「公平」，而「公平正義」更正規的說法則是「社會正義」（social justice）。
「公正」是一種比較直覺的公平意識或認識，我們可以教育年齡很小的孩子學習公正，但還無法讓他們懂得什麼是正義。公正的詞義可以從一個比較淺易的層次逐漸提升，並涵蓋正義在社會生活中的許多具體事情和方面。因此，「公正」也常常在政治的意義上代替更為哲學意義的「正義」概念，用來指法律的公平和公正，以平等和團結為宗旨的社會公義或社會正義，決定公共政策或解決不同意見爭端的程序公正，人際間相互尊重的公正對待，考慮周全的資源開發和環境保護，對任何人都不歧視和不羞辱，一視同仁地尊重每個人的權利、財產、平等機會、人格和尊嚴，等等。所有這些也都可以成為小學和中學道德教育和公民教育的內容，儘管對這個年齡層的學生來說，正義仍然是一個不易把握和理解的觀念。公正的概念比較貼近人們的經驗感覺，也較少思辨色彩，因此，在中國的公眾和公民啟蒙中，公正可以是一個比正義更為有效的用語。
一般的公眾啟蒙起點並不需要太高，這和學童的道德啟蒙教育起點不用太高是同一個道理。在古希臘語裡，「教育」一詞由「孩子」一詞衍生而來，教育，尤其是那種塑造高尚品格和美好心靈的教育，最初指的不是成人教育，而是兒童教育。希臘語中「教育」一詞與「遊戲」（paizo）一詞也有親緣關係，兒童在遊戲中所受的教育是生動而具體的，但也有嚴肅的一面。美國小學裡孩子們玩「分蛋糕」就是這樣一種關於「公正」的教育遊戲。遊戲時推選一個孩子來切蛋糕，然後分給其他孩子。分蛋糕時，切蛋糕的不能自己先拿第一塊，這是遊戲規則。切蛋糕和分蛋糕的遊戲是為了讓孩子明白公正的基本道理。公正不只是每個人得到大小一樣的一塊蛋糕（一般意義上的公平）。公正還有其他方面的要求，例如，分配的規則和程序（包括可以由誰來分，不可以由誰來分）、如何決定由誰來切、由誰來主持參加者各取自己一份的順序，等等。這樣的幼兒教育講的其實就是「掌勺者不能私分大鍋飯」或「掌勺者不能私佔大飯鍋」的道理，不幸的是，這樣的道理在中國居然還不得不從成年公眾的啟蒙教育開始。
年齡很小的孩子就會覺得父母對弟弟妹妹「偏心」，也會覺得老師對待他們的方式「不公平」。他們的感覺未必正確，理由也未必合適，但卻有某種可以讓他們如此感覺的公平意識。這種感覺意識是從哪裡來的呢？公正的直覺性讓科學家們猜想公正是不是人類的一種近乎動物本能的自然本性。他們用實驗來揭示公正是人類一種與動物進化心理有關的「基本需要」，就像吃飯和繁殖後代的需要一樣自然。2008年，加州大學洛杉磯分校的一些研究者在對鼠的試驗中發現，「公正在大腦中的觸發部位與對食物反應的部位是相同的。……這項試驗結果說明，公正對待也許是動物的一種基本需要」。
2003年艾默裡大學教授莎拉·布洛斯南（Sarah Brosnan）和弗朗斯·德·瓦爾（Frans de Waal）對長尾猴的實驗更似乎證明，不只是人類，其他合作型的動物也有某種與公正有關的意識，這種意識被稱為「討厭不公平」（inequity aversion）。他們認為，「可能並不只是人類才討厭不公平」。這項已經成為經典的實驗是這樣的，研究員要求兩隻長尾猴做同一件簡單工作，完成後給予獎賞。當兩隻長尾猴得到同樣的獎品（黃瓜）時，它們都滿足地繼續工作；獎品升級為葡萄，它們就更高興。但當研究員當著它們的面，給一隻獎黃瓜，另一隻獎葡萄，被獎黃瓜的那只立刻發脾氣，向研究人員扔回黃瓜。弗朗斯·德·瓦爾教授在最近的新書《猩猩和無神論者：在靈長類當中尋找人性》（2013）中得出的結論是，人類的同情心和公平要求是在長期進化中形成的，而不是基於文化或宗教。動物的實驗雖然未必能揭示公正對於人類的倫理和道德意義，但卻讓我們看到，公正是一種與人的某種「本性」相一致的要求，因此，像「同工不同酬」地對待農民工那樣的不公正是違背人性的。
「社會正義」這個詞是由意大利天主教教士路易吉·塔巴瑞裡（Luigi Taparelli）於1840年根據中世紀神學大師托馬斯·阿奎那的思想提出的，後來經過充實和擴展，成為「天主教社會訓導」和新教「社會福音」的核心價值。在西方，世俗的社會正義觀念是在20世紀形成的，對此貢獻者最著者之一便是《正義論》的作者羅爾斯（John Rawls）。社會正義要糾正的是19世紀工業革命時期出現的嚴重社會弊病——貧富懸殊，貪婪，腐敗，功利拜金，弱者隨時隨地遭受欺凌、壓迫和剝削，權金勾結和政府的無作為，許多都與當今中國面臨的問題相似。社會正義強調的是人類生活的集體性，也就是現代社會的公共性，它的基本原則是關心社會中那些最貧困、弱勢的成員。
同公正一樣，社會正義是普遍「正義」（justice）的一部分。人類對正義的思考與對真理和真實（同為truth）的思考一樣古老，因為它們都是人類自身處境的核心問題。人的處境就是人本身，揭示了人的處境就等於闡述了人的意義和概念。正義和真理是探索人自身處境的基本原則，也是追尋人在精神、心靈、道德上變得更好、更優秀的唯一道路。正因為如此，羅爾斯把正義與真理放在一起來強調正義的絕對重要性。他說，「對於任何一個社會制度來說，正義都是首要之善，就像對任何思想體系來說，真實是首要之善一樣」，一個好的社會必須是正義的，因為「正義是其他一切社會之善的根本」。
11 公民權利是爭取一切其他權利的權利
「公民」在中國是一種怎樣的身份，比起北京或上海的「居民」或「戶口」身份，公民是更高的還是相對較低的身份？2012年9月1日，國務院辦公廳發出文件，要求各地在2012年12月31日前出台異地高考具體辦法。截至2012年11月30日，北京、廣東最新出台的政策顯示，外地戶籍考生並不能在當地報名參加。公然歧視「外來者」的政策受到了北京、上海等大城市許多居民的支持。共和國的普遍公民權利在這些大城市市民的一己利益和特權面前變得如此孱弱，這不僅是因為許多國民缺乏對普遍公民權利的認識，而且更是因為國家制度並沒有能夠把人人平等的公民觀確立為憲政法治的核心。
已故美國首席大法官厄爾·沃倫（Earl Warren，1891—1974）任職期間做出了很多涉及在公民權利上消除種族隔離、提升民權、促進政教分離、透明逮捕程序等的著名判例，他說：「公民權利是一個人的基本權利，因為那是爭取其他權利的權利。一個人一旦被剝奪了這一無價的權利，便會被其他國人欺凌和輕辱。」可能失去這一無價公民權利的不僅是在北京、上海被歧視的「外來者」，而且也可能是這些城市裡歧視外來者的市民們自己。
憲法明明規定了所有公民的同等權利和豁免權（不得非法拘捕），為什麼有的公民還是被明目張膽地當成二等公民對待？為什麼違反憲法的事情還是屢屢發生？一個關鍵的問題在於，公民沒有被當成憲政法治活體的細胞，而是被當成了各級政府權力都可以隨意用「政策」處置的統治對象。改變這種現象的一個重要步驟便是確立一種與憲政法治相一致的新公民觀念。