在民主國家，結社的學問是一門主要學問。其餘一切學問的進展，都取於這門學問的進展。在規制人類社會的一切法則中，有一條法則似乎是最正確和最明晰的。這便是：要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結社的藝術隨著身份平等的擴大而正比地發展和完善。01
——托克維爾（1805-1859），法國思想家，1835年
數據的質量問題和隱私安全都曾在美國引起過巨大的風波和爭議。
花開兩朵，各表一枝。本章先說質量，下章再談隱私。
上一章說到，1995年，為了進一步規範聯邦政府的數據收集管理工作，美國國會修訂了1980年通過的《紙面工作精減法》。在這次修訂當中，國會要求聯邦政府的行政管理預算局（OMB）制定新的政策、拿出具體措施，確保所發佈數據的可靠性，即數據要有質量。
但接下來的5年，白宮對此卻沒有任何的作為和動靜，國會最後以失望告終。
在這個問題上，聯邦政府為什麼遲遲「不給力」呢？
產業界「俘虜」政府：數據背後的政經戰爭
對美國人民來說，最重要的活動就是經濟活動。02
——卡爾文·柯立芝（1872-1933），第30任美國總統
其實，早在幾十年以前，政府所發佈數據的質量問題就備受矚目、廣受爭議。這是因為，這些數據，往往都關係到行業管制標準的設定。
例如，單位牛奶製品中的蛋白質含量、菌落總數應該是多少？飲用水裡能混雜多少含量的微量元素？新鮮蔬菜能帶有多少指標的殺蟲劑殘留？工廠排放的廢氣、汽車的尾氣以及車間的通風條件都要符合相應的標準。
這些標準，都是數據。隨著社會的發展、科學的進步，這些標準越來越多、越來越細，每一個都和國民生活和經濟發展息息相關。
作為行業管制標準的數據，其大小多少，堪稱一個產業的支點，至關重要。每一項新標準的發佈、老標準的調整，即使只有零點零幾的變化，都可能影響一個行業的競爭、改變一個產業的佈局。對於企業來說，這些標準緊一點就可能無利可圖，松一點則意味著更大的利潤空間。政府的管制，沒有最好，就算有，晚一天宣佈，企業也可能多賺個十萬八千。
天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。既然寸「數」寸金，就有人為此大動腦筋。
在華盛頓的國會山上、在賓夕法尼亞西北大道上，每天都穿梭著無數的說客。他們的任務，就是代表公司、企業和財團遊說立法者和執法者，力爭把大數變小、小數變無。英語的「說客」一詞「lobbyist」，就是指受企業之托、在議會大廳的走道裡伺機遊說國會議員、焦急等待投票結果的人。
和其他性質的遊說活動相比，這種圍繞管制標準展開的遊說，可謂牽一髮而動全身，既敏感又激烈。長期以來，這種遊說被美國社會稱為政府和企業之間「永不停歇的管制戰爭」（Ceaseless Regulation War），也是新聞界高度關注的焦點。
這種「戰爭」，隨著政府機構的膨脹、行政權力的擴大，近幾十年來進入了「白熱化」的階段。1970年代，美國先後成立了環境保護局（EPA）、職業安全與健康管理局（OSHA）等一批管制型的政府機構，這些機構頒布了大量的行業管製法規。根據聯邦日誌登記辦公室（OFR）的統計，1970年，美國的《聯邦管製法規全書》（Code of Federal Regulations）總共才54834頁，1998年上升到134723頁；2009年，又攀升到163333頁。這期間，平均每年都要通過近3000項新的管制規定，以2009年為例，該年度通過的管制規定達3503項之多。
雖然聯邦政府聲稱行業管制標準的制定，是以「健全的科學」（Sound Science）為基礎的，所引用的數據和研究結果也來源於權威的學術機構和期刊雜誌，但產業界對層出不窮的管制規定還是怨聲載道。
《聯邦管製法規全書》的厚度變化
半個多世紀以來，《聯邦管製法規全書》的厚度成倍增長，這既表明了美國政府的管制職能不斷加強、一步一步走向了大政府時代，也見證了一場又一場的管制戰爭。
產業界認為，科學發展無極限，再健全的方法也有瑕疵，再權威的機構也會犯錯，政府其實無法確保它們所發佈的數據和標準就是建立在「健全的科學」之上的。過多過嚴的產業管制將提高商品成本、降低工人工資、阻礙技術創新，最終影響經濟的發展。更重要的是，政府作為管制者，其管制活動本身也需要被管制，否則就會有濫定標準、濫用數據的可能和危險。
產業界因此要求：為了保證政府的管制權不會被濫用，企業必須能夠對行業管制標準背後的數據質量進行質疑和挑戰。
正是在1970年代，諾貝爾經濟學獎得主喬治·斯蒂格勒（George Joseph Stigler）出版了《管制的經濟理論》一書，提出了著名的「政府俘虜理論」（Regulatory Capture Theory）。在考察了聯邦政府層面、州政府層面很多個案例之後，斯蒂格勒斷言，儘管政府總是號稱他們在代表公共利益對產業界進行管制，但現實並非如此，產業界會通過種種手段來影響政府制定標準的過程，最終俘虜政府、左右監管標準的制定。他的這個理論很好地解釋了美國很多管制戰爭的起因、遊說的過程以及最終的結果。
喬治·斯蒂格勒（1911-1991）
1982年諾貝爾經濟學獎獲得者。斯蒂格勒出生於移民家庭，畢業於芝加哥大學。他主張自由的市場經濟制度，反對政府干預，是管制經濟學和信息經濟學的集大成者，也是芝加哥學派的領袖人物。（圖片來源：維基）
面對產業界的抱怨，80年代初，裡根政府開始有所表示。裡根是著名的共和黨人，他傾向於支持產業界的意見。在他執政期間，他簽發了一道行政命令，要求所有的機構，如果提出新的管制措施，必須在發佈之前通過OMB和他的親自審查。03這開創了總統親自監控行政管制過程的先河，大大地拉長了行政管製法規出台的週期、限制了政府對商業的管制。
美國共和黨與民主黨的主要區別
共和黨從1854年建黨以來，就一直強調私人企業和個人決策對於促進經濟繁榮的重要性，他們長期支持自由的市場經濟政策，反對政府管制。正因如此，共和黨的候選人一般都會得到美國大財團的支持。
民主黨成立於1791年，與共和黨相比，民主黨更貼近農民、工人和移民，更注重全民福利、勞工權利和民權立法，也因此被稱為「平民政黨」。民主黨強調平等、支持政府加強管制，其候選人多得到工會的支持。
到了1995年，共和黨執掌了參眾兩院，在高漲的企業抱怨和遊說態勢之下，國會的共和黨表示，要從立法的源頭上「規治」政府的管制，解決好管制標準背後的數據質量問題。
這時候白宮的掌舵人，是民主黨的克林頓。他當然知道，一旦要確保自己所發佈數據的質量，無異於給自己的管制權套上一個「緊箍咒」，自縛手腳。此外，數據質量的高低，很難用具體的標準來衡量、判斷。於是白宮對國會的要求採取了不置可否的態度。
2000年3月，共和黨眾議員愛默生（Jo Ann Emerson）又發函催促OMB制定新的措施，保證數據的質量。OMB的主任則再次強調沒有必要增加新的措施，回信拒絕了這個要求。
但你有張良計，我有過牆梯。
最終，國會的共和黨還是把這個「緊箍咒」戴到了聯邦政府的頭上。
美式「旋轉門」：權、名、利大串場
遊說在我們體系當中有其正當的位置。我相信支持這個法案的成員都理解遊說在美國政治體系中有多麼的重要。在不同的時間點、在國會討論不同問題的時候，每一個美國公民都曾經想要做一名說客。04
——比爾·克林頓，第42任美國總統
在簽署《1995年遊說公開法》時的演講，1995年
上一章提到，1980年國會通過《紙面工作精減法》之時，在行政管理預算局增設了「信息和管制辦公室」（OIRA）。該辦公室不僅負責信息的收集工作，還統管行業標準的發佈工作。
吉姆·托齊（Jim Tozzi）被任命為OIRA辦公室的首任副主任。
在擔任該副主任以前，托齊已經在國防部工作了近20年，是一名資深公務員。這次晉陞，成了他職業生涯的轉折點。因為僅僅3年之後，1983年，他就辭去了這個職務，投身華盛頓的遊說業，成了一名在數據質量領域大名鼎鼎的說客。
托齊的說客之路，其實是一名華盛頓說客的標準成長模式。這種模式，在美國被稱為「旋轉門」（Revolving Door）。
「旋轉門」，類似於中國詞語裡的「走馬燈」，指的是一些個人在官場、企業和說客三個角色之間穿梭轉換，這邊剛剛邁出政府權力機關的大門，那廂就成了資本家的座上賓、大公司的代言人。從權力場到名利場，換湯不換藥，轉來轉去的，都是同一批人。
「旋轉門」現象的出現，在美國社會有深刻的背景。進入大政府時代之後，聯邦政府的職能不斷擴大，對企業的管制不斷加強。政府部門需要大量具備專業知識、熟悉企業情況的工作人員來制定行業管制的標準；另一方面，由於政府加大了監管力度，頻繁推出更為全面、細緻的行業管制措施，企業也迫切需要具有政府部門經驗和人脈關係的人員加盟，其中的道理，不言而喻。
這種雙向的需要，催生了越來越多的「旋轉門」。2005年，非政府組織「公民」（Public Citizen）曾發佈一份研究報告05，指出從1998年以來有43％的國會議員在離任之後進入了遊說產業，成為專職說客，這引起了美國輿論的一片嘩然。
很自然，不少學者都對「旋轉門」的現象持批評的態度，認為這是國家權力和金錢利益赤裸裸的結合。但問題在於，遊說是符合美國憲法的活動，職業轉換也是個人的自由。
立國之初，美國就確定了遊說的合法地位。此後，在高等法院的若干判例當中，這種權利被不斷地明確和加強。例如，最高法院在1853年馬歇爾訴巴爾的摩和俄亥俄鐵路公司一案的判詞中陳述說：
「任何一個人的利益，如果會被一項立法所影響，那他就毫無疑問擁有權利對此進行爭辯和遊說。他可以親自辯護，也可以委託專業人士代表他的利益在立法委員會進行遊說和在法庭進行辯護。」06
為了減少、控制「旋轉門」的現象，美國國會也先後制定了一系列的法律和規定，例如遊說人員必須公開註冊、政府公職人員必須在一年的冷卻期（Cooling-off Period）之後才能進入遊說領域。2007年，國會又把離任參議員的冷卻期由一年延長到兩年。07奧巴馬對此也極為頭痛，他上任的第一天，除了簽署了3個與透明政府相關的法案之外，所簽署的另外一個法案就是禁止公務員接受遊說團體提供的禮品、禁止高級政府官員在離任2年內從事遊說活動。
「旋轉門」大行其道，當然是因為遊說業利潤豐厚、非常景氣。
1970年以後，隨著遊說產業規模的不斷擴大，華盛頓的西北角形成了一個「遊說產業園」，稱為K街（K Street）。在這個街區，遍佈著遊說公司、公關公司、律師事務所和民間智庫。2007年以來，美國的經濟一直低迷不振，但K街卻依然蓬勃向上、活力四射。根據政治問責中心08的統計，2008年華盛頓遊說業的規模突破30億，上升到33億美金，較2007年上升了13.7％。這個數據還在不斷上升。2009年，即使經濟持續低迷，花錢最多的前20個遊說組織和公司還是增加了他們的遊說開支，從2008年的4.18億上升到5.07億，多了20％。09
1998年至2010年美國遊說業的規模和增長趨勢
作為聯邦政府的一名高級官員，托齊深諳華盛頓的遊戲規則，熟知整個政府管制標準出台的過程及其軟肋所在。不難想像，當他決定辭去公職、進軍K街之後，他立刻成為炙手可熱的人物，被企業界爭相聘請。
托齊很快就開始為一家大企業代言，周旋於聯邦政府和國會之間，管制標準背後的數據質量問題成了他的「殺手鑭」。1995年共和黨執掌議會之後，他更如魚得水，成了提高政府數據質量的主要鼓吹者。2002年，他甚至為共和黨的議員起草了《數據質量法》的初稿。
「摻沙子」法案：國會對付總統的獨門秘器
民主，永遠不是一件已經完成了的事情。民主是一個過程，需要一個國家永不停懈的努力。10
——阿奇博爾德·麥克利什（1892-1982）
美國文學家、國會圖書館館長，3屆普利策獎獲得者
第一章提到，對於國會通過的提案，總統有否決權（Pocket Veto）。但根據美國憲法的規定，對於同一個提案，總統不能分項否決，也就是說，他如果贊成其中一部分、反對另一部分，就會面臨一個兩難選擇：要麼忍痛割愛，全盤拒絕；要麼不管三七二十一，照單全收。
美國國會的議員常常利用這個制度缺陷，在總統表示支持的重大法案裡面摻「沙子」，綁定一些令總統頭疼的小條款，以逼總統就範。這種「沙子」一般是爭議性較大的小問題，獨立提交法案，往往難以在總統這邊過關。而所謂重要的大法案，常常是總統不得不簽的法案，如年度撥款法案，該法案批准聯邦政府次年的預算，總統如果不簽或者拖延，白宮就有關門的風險。一般情況下，每到年關，總統都會坐如針氈，擔心自己的預算案通不過；一旦通過了，即使知道有幾粒「沙子」摻雜其中，心下也明白，這就是代價，必須妥協「笑」納。
這種「沙子」法案，在美國的立法程序中，還有一個更正式的名稱，叫「搭便車」法案（Rider）11。這個名稱也形象地概括了「沙子」法案的另一個特點：臨時動議、搭「順風車」。由於是「搭車」，國會對這種法案一般都缺乏計劃，沒有完整的聽證過程，也不辯論，往往在臨時取得大部分議員的同意之後，就塞進一個大法案裡面，匆匆提交總統。
這種做法，一直被批評為美國民主制度的弊病，在歷史上曾經多次遭到抨擊。1980年代，裡根總統在他執政時期曾經強烈要求撤銷這種做法。作為受益方，國會當然堅決表示反對。
但1992年，國會的共和黨卻主動提出，要賦予總統分項否決一個法案中不同條款的權力、取消這種「摻沙子」的做法。
「沙子」法案就好像國會「修理」總統的「獨家秘器」，作為三權分立的一極，國會的共和黨為什麼要主動放權呢？
這話說來也長，又要回到《信息自由法》之爭的摩斯時代。
1953年，摩斯第一次提出《信息自由法》的時候，共和黨正控制了國會，摩斯寸步難行。到1955年，美國通過中期選舉產生了新的第84屆國會，那次選舉中，共和黨完敗，民主黨成了參眾兩院的多數黨。
沒想到共和黨從此一蹶不振，此後近40年，一直是眾議院的少數黨，無法翻身。
這幾十年間，共和黨也曾多次發起反擊，可惜屢戰屢敗。
長期失去眾議院的控制權，共和黨的黨魁們都深感顏面無存。1992年，為了奪取參眾兩院的控制權，共和黨發起了破釜沉舟的攻勢，其全國黨部宣佈了共和黨改革計劃（Republican Revolution），拋出了美國歷史上著名的「美國之約」（Contract with America），承諾如果成為國會的多數黨之後，將推動一系列的改革，取消「摻沙子」的做法就是其中之一。
憑借這個大刀闊斧的改革計劃，共和黨終於如願以償，取得了1994年中期選舉的全勝，成了參眾兩院的多數黨，40年來首次執掌了眾議院。
1996年，他們兌現承諾，推出了《總統分項否決法案》（Line Item Veto Act of 1996），賦予總統剔出「沙子」、分項否決一個法案中不同條款的權力。
時任總統的克林頓當然求之不得，立刻簽署了該項法案。
但好景不長。1997年，還是在克林頓任內，這位總統玩大了，他利用這項權力在簽發1998年預算案的時候，否定了其中一項關於醫院和農民的減稅措施，激起了眾怒。結果，紐約市表示「傷不起」12，一怒之下，該市將克林頓告上了聯邦法院，理由是這種做法破壞了三權分立的格局。13
三權如何分立和制衡
克林頓雖然是總統，但一審就敗訴。他當然不願意放棄這項權力，隨後一直上訴到最高法院。1998年6月25日，最高法院的9名大法官以6比3的多數裁決《總統分項否決法案》違憲，破壞了三權分立的立國之基，必須撤銷。
最高法院的判決，就是國家最高、最神聖的法律，國會和政府都不得不從。於是在幾年的紛爭喧囂之後，「摻沙子」的做法又靜靜地回到了原點。
這又引起了另外一個對於美國民主制度的批評和討論。美國最高法院的大法官是由總統任命的，9位非選舉產生的法官是不是應該有權推翻經選舉產生的535位國會議員投票通過的國家法律呢？
2006年，小布什主政期間，他也覬覦「分項否決」的權力。在他的倡導下，《總統分項否決法案》經過包裝和修改，捲土重來，試圖規避最高法院的判決，但也沒有在國會沖關成功，最後還是不了了之。
這些問題，可謂是民主制度中的死結，美國爭了好幾百年，並且反反覆覆地嘗試，都沒有定論。這說明，世界上沒有任何一項制度是完美的。對於民主制度，英國首相丘吉爾曾經在1947年說了一句大實話：
「我們已經嘗試了很多種政府組織的形式，還將在這充滿了罪和災難的世界繼續嘗試。沒有人認為民主制度是完美的或萬能的。事實上，民主制度是一種糟糕的制度。但迄今為止，這是我們對政府形式所有的嘗試當中發現的最好形式。」14
《數據質量法》（Data Quality Act）正是2000年國會共和黨在年度撥款法案當中摻的一粒沙子。2000年12月，在共和黨眾議員愛默生（Jo Ann Emerson）和參議員謝爾比（Richard Shelby）的策劃之下，由托齊草擬的《數據質量法》被臨時塞進了712頁的年度撥款法案（Consolidated Appropriations Act, 2001），成為其第515條附加條款。
這時候的克林頓正急著用錢。在參眾兩院通過年度撥款法案之後，他看都沒有細看，就大筆一揮，欣然簽署了這個法案。
所以對OMB來說，《數據質量法》的通過，無異於「暗度陳倉、瞞天過海」，他們頭痛不已，卻又無可奈何。
因為是粒沙子，該法案總共才兩段話、十幾行。
「在2001年9月30日前，OMB的主任必須為聯邦政府各個部門的數據發佈工作制定細則，各部門都必須建立相應的數據審查覆核機制，盡最大可能保證聯邦政府所發佈信息及統計數據的『質量、客觀性、實用性以及完整性』，以落實《紙面工作精減法》。」15
雖然才短短百十個字，但這個法案隨後卻引起了軒然大波。支持也好，反對也罷，絕大多數人都認為，該法案缺乏足夠的醞釀，並不成熟。其中的關鍵問題，是沒有說清楚：誰，對數據的質量擁有最終的解釋和裁定權。
這很快得到了證實。
不久以後，這個法案就引發了多宗糾紛以及政府、法院和國會三方之間的分歧。
環保「風險門」：公共利益常常無人代表
政府將對工業界進行管制，但這種管制是為了工業界的利益設計和運行的——這是一個規律。16
——喬治·斯蒂格勒，美國經濟學家，1971年
《數據質量法》頒布之後，聯邦政府雖然老大不情願，但也沒有選擇。2001年9月，聯邦政府各個部門一一制定了部門實施細則，由OMB的信息和管制辦公室（OIRA）統一監管各個部門的實施情況。
2002年11月1日，《數據質量法》正式生效。
11月25日，OIRA辦公室就收到了關於「數據質量及其客觀性、實用性和完整性」的第一宗申訴。
OIRA的前辦公室副主任托齊（Jim Tozzi）正是這宗申訴的代理人。
站在托齊背後的，是世界除草劑的行業老大：瑞士的先正達公司（Syngenta）。
先正達公司的主打產品是一種以莠去津（atrazine）為原料的除草劑，近半個世紀以來，它佔據了全世界的主要市場，僅在美國的年銷售量就達到8000萬磅（約36320噸）。
2002年4月，加州大學的海斯博士（Tyrone Hayes）先後在《自然》（Nature）、《國家科學院學報》（National Academy of Science）等權威雜誌上發表了他對莠去津的研究結果。他認為莠去津在滲入土壤和河流之後，能使雄性青蛙內分泌失調從而轉為雌性。這個研究結果，被當時的生物界譽為「突破性的發現」。因為近幾十年來，科學家一直搞不清楚，為什麼全世界範圍內的兩棲類動物都在迅速減少。海斯博士的發現有助於解釋這個現象。
4月22日，國家環境保護局（EPA）在它的《環境風險評估簡報》（Environmental Risk Assessment）上引用了海斯博士的實驗結果，認為莠去津存在危害環境的風險。
其實，早在十年前，莠去津的安全性已經開始存在爭議。由於它對地表水源的潛在污染和對某些動物的致癌作用，2003年10月，整個歐洲，包括瑞士，都先後禁用了莠去津。但美國的EPA僅僅建議使用者減少用量，並遠離水源，這已經為美國的環境保護者所詬病。
對先正達公司來說，海斯的發現可以說是致命一擊。不少環境專家都表示，莠去津已經無力回天，必須退出美國市場。
先正達公司當然也一直在為莠去津的安全性進行辯護。頗具戲劇性的是，海斯本人就是先正達公司僱用的科學家。先正達投入巨額資金，支持他的研究，原本希望他得出有利於產品的結果，誰知海斯卻在實驗中得出了相反的結論，先正達自然悔不堪言。海斯後來還披露，他的研究結果，是在突破了先正達的重重利誘和阻撓之後，才得以正式發表的。
即便如此，先正達還是不甘心放棄自己的市場、坐以待斃。在這個關頭，華盛頓的遊說業成了他們的救命稻草。這時候的托齊，由於成功遊說國會通過《數據質量法》，已經名聲在外。
他們一拍即合。
托齊的申訴書說：海斯的實驗結果並不可靠，EPA貿然發佈其實驗結果的做法違反了《數據質量法》。根據該法規定，EPA在刊發這類信息之前，必須檢測其引用的實驗數據、證明它們是可靠的，並且是可以通過實驗重複產生的。EPA並沒有履行這個程序，數據質量因此存疑。作為政府部門，其刊發的信息將影響莠去津的正常銷售，先正達公司的利益受到了損害。EPA必須對這些數據和結論進行修正。17
根據《數據質量法》，EPA隨即啟動了數據質量的審查覆核機制。
經過了近兩年冗長的調查，EPA和先正達先後召開了幾十場會議。
2004年8月，EPA最終裁決，他們沒辦法檢測和保證海斯博士的數據結果一定「客觀、正確」，不能認定莠去津對雄性青蛙的雌化作用。托齊的申訴有效。但EPA同時也要求先正達公司開展更多的產品監測和研究活動。這期間，2004年7月，EPA還發生了轟動一時的「旋轉門」事件，主管除草劑項目的副局長費希爾（Linda J. Fisher）辭職，加入了世界第二大化工公司：杜邦公司，成了該公司的副總裁。
先正達轉危為安，莠去津繼續在美國銷售。
這個結果震驚了當時的環境學界。《華盛頓郵報》援引一位環境科學家的話說：這是EPA和先正達之間的一場「妥協和談判」，而不是基於科學的管制，公共利益受得了極大的侵害。當記者問及「美國那麼多的環境保護公益組織，為什麼不能讓他們代表公共利益參與到審查過程當中來」，EPA主管除草劑項目的主任公開回答說：「那樣的話，問題將會變得更加複雜，先正達會拒絕來到會議桌前」。18
當然，科學畢竟是科學。2009年11月，海斯博士又發表了更多的研究成果證明莠去津對環境的毒害作用。時隔5年，EPA又重新啟動了審查程序，開始了新一輪對莠去津的評估。截至本書成書，審查還在進行當中。
先正達的產品危害的是環境，影響到的人千千萬萬，但歷時十多年，卻還是沒能扳倒。而且，這不是一宗特例。據《華盛頓郵報》的統計，在《數據質量法》生效的頭20個月，OIRA辦公室共接受了39宗關於數據質量的申訴，其中有32宗來自公司、行業協會和遊說組織。糾紛的重點，都是和公共利益高度相關的行業標準。19
在《數據質量法》生效之時，OIRA的主任格雷厄姆（John D. Graham）曾經評論說：「無論是公司，還是消費者和環境保護的公益組織，全社會都可以來質疑政府發佈的數據是否準確，各種不同的利益，都將得到保護。」但事實證明，這僅僅是冠冕堂皇的說辭；現實是，《數據質量法》僅僅成了商業組織反對管制標準的利器，公共利益的代表常常缺位。
這值得深思。
為什麼在美國這樣一個高度民主化的國家，在政府與企業遊說的博弈當中，公共利益常常還是無人代表或者說缺乏強有力的代表呢？這也恰恰印證了斯蒂格勒指出的：「政府最終會被利益集團捕獲」。
《數據質量法》的困局，其實反映了人類社會在向前發展過程中遭遇的一個困局。
這種困局，就是個人利益和公共利益之間難以兼顧的矛盾。
集體行動的邏輯：人人都想「搭便車」
從政治學的意義上來說，組織起來的少數就是政治上的多數。20
——傑斯·傑克遜，美國非裔民權活動家
上文談到「政府俘虜理論」，斯蒂格勒指出，政府監管部門最終會被產業界俘虜，其監管標準也會被商家所左右。他的這個理論，在20世紀學術研究的歷史畫卷中，僅僅是重要的一筆，它從屬於公共選擇理論。
美國的經濟學家、社會學家曼瑟爾·奧爾森（Mancur Olson）是公共選擇理論的一代宗師。1965年，他出版了《集體行動的邏輯》一書21，用經濟學的方法剖析了個人與群體的矛盾，他證明了公共利益的代表缺位，是人類社會發展中的困局，每一個社會都難以避免。
集體行動指的是大家一起行動、一致行動，共同承擔行動的風險、享受行動的成果。
奧爾森認為，每個人都是經濟理性人，也就是說，每個人做事，都會首先考慮自己的利益得失。大家一起行動，一旦行動成功，所有的集體成員都能從中受益，包括那些沒有參與行動的、偷懶的、取巧的、旁觀的、冷嘲熱諷的，甚至使壞的，都將從中獲益，而行動的真正參與者、領導者，卻可能要付出不同一般的代價。
每個人一計算，都發現自己的最佳策略是「坐等」，是「圍觀」。也就是說，明知現實不合理，自己也不想出力，都希望別人出頭、自己搭車。這種集體都想「搭便車」的結果，就是公共利益得不到有效的照顧、大家的權益最終都受到損害。奧爾森還指出，當集體越小、利益衝突越激烈的時候，越容易聯合；當集體越大、利益衝突並不明顯的時候，越難聯合。
奧爾森的理論很好地解釋了為什麼面對同一部《數據質量法》、同一個問題，公司能夠迅速地組織起來，進行強有力的遊說，而利益受到了侵害的大眾，卻無法組織起來與公司抗衡。這是因為公司是個小集體，利益集中，容易達成共識，而社會大眾的利益高度分散，很難結盟。
早在2000多年前，亞里士多德就觀察到：
「凡是屬於最多數人的公共事務，卻常常受到最少人的照顧，人們關懷著自己的所有，而忽視公共事務；對於公共的一切，他至多只留心到其中和他個人有些相關的事務。」
面對歷史和現實，人類不得不承認：個體是自私的，常常把一己小利擺在公共大利的前面；個體也是有限的，往往只看到一點一線，看不到面，不知道個人與公共的關係，正如點與面的關係。皮之不存，毛將焉附？
千百年來，人的自私和有限，並沒有改變。
奧爾森的理論其實也很好地解釋了專制制度為什麼能在一些國家長期存在。
曼瑟爾·奧爾森（1932-1998）
美國著名的經濟學家、社會學家。在他最後一本著作《權力與繁榮》中，他指出：「個人權利並不是只有富裕國家才可以負擔得起的奢侈品，個人權利是通過以資產和合同為基礎的生產獲得豐裕回報的根本保證。」22（圖片來源：馬裡蘭大學IRIS Center網站）
專制者將一個國家大部分人的一部分權利和自由都剝奪了、抹殺了，大家都憎惡專制，但在一定時間、一定程度內，卻很少有人反抗。為什麼？這是因為，通過反抗，即使能推翻專制制度，其結果是所有人都受益，但出頭冒尖的人卻可能要付出極大的代價。人的自利天性，使大部分人都選擇了沉默，並把希冀的目光投向他人。
專制者當然也懂得這個道理，他們在維護專制的同時，會不遺餘力地打擊出頭冒尖的反抗者，殺雞儆猴，全力瓦解一切可能發生的集體行動。
但是，奧爾森還是看到了文明的力量。他認為，公共利益的代表缺位、專制社會的困境，最終是可以打破的。
奧爾森的答案是：一個集體、一個社會，要建立合適的激勵機制，獎勵那些為共同利益作貢獻的個人，懲罰那些沒有承擔集體行動成本的「搭便車者」，從而營造關心公共利益的社會文化和運行機制。
更重要的是，一個社會必須有完善的利益代表機制。美國的遊說制度正是典型的利益代表機制，儘管遊說加大了政治和金錢相結合的風險，但一定程度的遊說，能讓公民大眾和各種利益團體的正常利益訴求得到充分地表達，這正是民主政治的本質要求。這也是為什麼200多年來，美國一直將遊說納入法治的框架之內、不予禁止的根本原因。
要建立一個完善的利益代表機制，有兩個關鍵。
一是授權制度。每個人都有權參與公共事務，但並不是每個人都必須參與公共事務。個人的志趣愛好各不相同，對於公共事務，有人不感興趣，有人無暇顧及，但他們可以將這份權利授予一個代表，通過代表來行使個人的公共權利。當一個代表接受了一個群體的權利讓渡之後，他就可能上升到職業化的高度、提出專業化的意見，他所代表的人群也就成了一個利益相關的集體。這時候，一旦利益受到侵害，他們就很容易聯合起來，進行反擊。這種機制，一般稱為代議制。
二是組團結社的自由。1835年，法國的思想家托克維爾在遊歷美國之後，出版了轟動一時的《論美國的民主》，被譽為對美國民主制度的經典詮釋。他在書中寫道：
托克維爾（1805-1859）
法國思想家，26歲時在美國遊歷，驚訝於美國民主制度的完善，隨後將其見聞彙編成《論美國的民主》一書，並在書中探索了美國民主制度的根源。這本書被後世奉為世界政治學史上的經典著作之一。（圖片來源：維基百科）
「美國人不論年齡多大，不論處於什麼地位，不論志趣是什麼，無不時時在組織社團……只要美國的居民有人提出一個打算向世人推廣的思想或意見，他就會立即去尋找同道；而一旦找到了同道，他們就要組織社團。社團成立之後，他們就不再是孤立的個人，而是一個遠處的人也可以知道和行動將被人們倣傚的力量。這個力量能夠發表意見，人們也會傾聽它的意見」。23
說白了，組團結社就是組成「利益集團」，通過休戚相關的利益，大家緊密相連，放大自己的聲音，聲張團體的利益，形成一股力量。這股力量，使一個集體可以和其他的組織（包括政府）合作，也可以與它們抗衡。
托克維爾最後概括說：
「在民主國家，結社的學問是一門主要學問。其餘一切學問的進展，都取於這門學問的進展。在規制人類社會的一切法則中，有一條法則似乎是最正確和最明晰的。這便是：要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結社的藝術隨著身份平等的擴大而正比地發展和完善。」
也就是說，只有通過各種各樣的自由結社，各種利益，包括公共利益，才能最終被充分代表。平等和結社，不僅可以幫助人類社會走向文明，也是人類社會保持、延續文明的關鍵。
三權之歧：什麼是真正的「和諧」
國家生活的和諧，是各種對抗力量爭鬥的結果。坦誠表達針鋒相對的觀點，才會最大可能地以智慧引導政府的行為，打壓則常常導致巨大的危險。24
——路易斯·布蘭代斯，美國最高法院大法官，1920年
《數據質量法》不僅僅面臨著公共利益代表缺位的困局。
很快，一宗新的官司，又引發了聯邦政府、國會和高等法院之間更多的分歧。
2001年1月，哈佛大學醫學院的一位教授在《新英格蘭醫學雜誌》（New England Journal of Medicine）發表了他的一個新的發現：減少鹽的食用量，可以降血壓；即使沒有高血壓的普通人，如果將每天的食鹽攝入量減少到1500毫克，也可以降低患上高血壓的風險。
美國衛生研究院下屬的國家心肺血研究所（NHLBI）在其網頁上宣佈了這個發現。
《新英格蘭醫學雜誌》是美國醫學界的頂級雜誌，心肺血研究所也是國家的權威部門，這個消息發佈之後，鹽的銷量自然應聲下跌。
食鹽製造行業當然不願意看到這個結果。
2003年5月，美國鹽業所（Salt Institute）和美國商會（CCUSA）兩個組織聯合向國家心肺血研究所提出申訴，認為「1500毫克」這個數據並不可靠，要求該所對其進行修正。
該所也啟動了數據質量的複審機制。但在幾個回合的交涉之後，次年2月，國家心肺血研究所拒絕了修改這個數據的要求。
美國鹽業所和美國商會卻沒有善罷甘休，兩個組織隨後以《數據質量法》為依據，將國家心肺血研究所一紙告到聯邦地方法院，成為《數據質量法》生效之後的首宗法律訴訟。
OMB的官員認為這宗案件開了一個很壞的先例。他們認為，要判斷政府發佈的數據是否準確可靠，需要大量的專業知識，法院的法官並不具備這個資質。而一些明顯違規的企業，將利用漫長的訴訟期作為自己的緩兵之計，拖延有問題甚至有安全隱患的產品停留在市場上的時間。為了避免這種局面的出現，OMB極力主張，政府職能部門應該對「數據質量」有最終的話語權。
但企業界卻強調，如果不能訴之於法院，政府發佈的數據和行業標準就會成為不可挑戰的「金科玉律」，政府的管制權就會成為一種沒有監督的權力，就會有被濫用的危險。
國會不少議員也對企業的上訴表示公開的支持，他們表態說，將政府發佈數據的質量問題最終置於法律的天平之下，是《數據質量法》立法的初衷和本意。
出人意料的是，2005年11月，弗吉尼亞地方法院卻做出了拒絕受理的決定。原告不服，又上訴到聯邦巡迴法院。2006年3月，第四巡迴法院認為：《數據質量法》的相關條款模糊不清，並沒有將政府的數據是否「準確可靠」這個問題明確規定在司法的管轄範圍之內，原告依據不足，駁回上訴。
針對這個結果，眾議院政府改革委員會的主席米勒（Candice S. Miller）評論說，國會立法的本意就是要將政府關於數據質量的決定置於法院的監督之下。她表示這宗案件也許是特例，對其他案件，法院可能會有不同的態度；並表示，如果有必要，國會將考慮修改完善《數據質量法》。25
這無異於一種鼓勵。
鹽業案之後，又有多宗數據糾紛鬧到聯邦地方法院，也有個別上訴到巡迴法院，但無一例外，聯邦法院都始終維持了「非司法管轄」的相同觀點。儘管如此，個別企業還是前仆後繼，再行申訴，新的案件還在審理當中。26
政府、國會、法院，是維護美國運行的全部國家機器。但在美國，這三個權力機構常常各行其是、互相指責。這種不團結，聽起來貽笑天下，實在令人懷疑它們治理社會的能力，但隨著你繼續閱讀本書，你就會發現，這三種權力之間的爭鬥，其實是美國的常態。
主張陽光防腐的布蘭代斯大法官曾經對這種常態進行過概括，他說：
「國家生活的和諧，是各種對抗力量爭鬥的結果。坦誠表達針鋒相對的觀點，才會最大可能地以智慧引導政府的行為，打壓則常常導致巨大的危險。」
他認為，恰恰是各種不同力量之間的對抗、各種不同意見之間的爭辯，才是美國社會和諧和發展的保證。