信息之於民主，就如貨幣之於經濟。01
——托馬斯·傑斐遜（1743-1826），第3任美國總統
（向公眾）隱瞞政府實情的力量，就是摧毀這個政府的力量。這種力量不能輕易授予，也不能輕率使用。02
——美國國會《信息自由委員會的報告》，1976年
在美國200多年的歷史河流中，作為總統，奧巴馬開放政府的雄心，其實並不多見。
但早在開國之初，美國的建國者就對信息的作用展開了思考和辯論。《獨立宣言》的起草人、美國第3任總統托馬斯·傑斐遜（Thomas Jefferson）說：
「信息之於民主，就如貨幣之於經濟。」
言下之意，如果信息停止了流動，就像貨幣停止了流通的經濟一樣，民主的制度將會名存實亡。
美國早期的信息公開主要集中在立法機關：國會。從1841年起，美國國會的立法辯論、投票過程就向新聞界開放。
由於三權分立的體制，政府獲得了相對獨立的行政權。1789年，美國國會制定了《管家法》（Housekeeping Act），規定了行政機關必須在統一的出版物上公開政務信息，但對於公開的內容，行政長官有自由裁定權。
沒想到，這份立國之初通過的法案，後來「管」了150多年。
進入20世紀以後，美國開始步入大政府時代：政府規模不斷膨脹，開支越來越大，公文數量急劇增加。為應對這種局面，國會於1935年、1946年先後通過了《聯邦登記法》（Federal Register Act）和《行政程序法》（Administrative Procedure Act），創建了專門公佈聯邦政府信息的《聯邦登記日報》（Federal Register），規定公眾可以向政府提出信息公開的要求，但如果危及公共利益，政府有權拒絕。
一句話，美國行政部門的信息公開，100多年來，主要還是政府部門自己說了算。
直到上個世紀50年代，世界形勢風起雲湧，一場波瀾壯闊的信息公開運動才在美國真正拉開了序幕。但這場運動的中流砥柱，卻不是美國總統。
相反，這個時期的幾任總統，在其中扮演的角色，都並不光彩。
第四股力量：知情權的起點
一個自由的新聞行業是居於政府和人民之間的偉大解釋者。你，如果同意給它加上桎梏，無異於給自己戴上腳鐐。03
——喬治·薩瑟蘭（1862-1942），美國最高法院大法官，1936年
這場運動的源頭來自於美國社會的「第四股力量」（Fourth Estate）。
在美國，第四股力量指的是除了立法、執法和司法三權之外的「新聞和報紙」。
談到新聞和報紙在美國的作用，又不得不提到傑斐遜，他說過：
「如果由我來決定，我們是要一個有政府、沒報紙的社會，還是一個有報紙、沒政府的社會，我將毫不猶豫地選擇後者。」
由於在立國時就確定了言論自由的原則，美國的記者和編輯一直都是推動社會發展進步最重要的一股力量。
1944年6月，英美盟軍在諾曼底登陸，德國開始全面潰敗。這標誌著第二次世界大戰即將結束。指日可待的勝利，令美國的新聞界興奮不已，因為，這意味著解除戰爭時期的新聞管制，重新開啟一個新聞自由的年代。
在這個歷史的轉折點，美國的記者、編輯和律師一起拉開了信息自由運動的序幕。他們中的不少人，也因此青史留名。
1945年1月，美聯社的執行主編庫珀（Kent Cooper）率先在美國提出了「知情權」的概念（Right to Know）。他在《紐約時報》發表文章說：「知情權是指人民有權知道政府的運作情況和信息。如果不尊重公民的知情權，在任何一個國家，甚至全世界，都將無政治自由可言。」04
美國新聞界不僅對國內的新聞自由和信息開放充滿了憧憬，甚至雄心勃勃、躍躍欲試要將新聞自由推向全世界。他們相信，缺乏新聞自由，正是一些專制國家能夠發動戰爭的原因。他們預見到，二戰期間高漲的國家主義可能會成為戰後世界範圍內影響信息自由流通的最大障礙。為了克服這個障礙，1948年，美國報紙編輯協會（ASNE）成立了「世界信息自由委員會」（以下簡稱世委會）的分支機構，05著名的編輯沃爾特斯（Basil L. Walters）擔任了該委員會的首任主席。
但誰也沒有想到，第四股力量的良好願望，最後竟然兩頭落空。
世委會成立之後，在聯合國進行了大量的動員和遊說工作。在他們的努力下，1948年，有55個國家達成了世界新聞信息自由流動的初步協議，但由於前蘇聯的反對和攪局，這個方案最後在聯合國大會上流產。
不僅在國際戰線受挫，而且在美國國內也陰霾重重。二戰結束後，美國確實撤銷了戰時新聞審查辦公室。但沒過多久，東西方的冷戰卻開始興起，杜魯門總統宣佈全力對抗「赤色革命」，為了「國家安全」，他曾經多次直接下達命令，封存公務記錄、抵制信息公開。
作為世委會的掌舵人，沃爾特斯很快認識到：國內的新聞管制並沒有真正解除，公眾的知情權依然沒有保障，和戰爭時期相比，甚至有過之而無不及。
門前雪都掃不乾淨，談何世界？
1950年，東西方的冷戰格局已經清晰地形成，兩個陣營的對峙，如山雨欲來、一觸即發。沃爾特斯審時度勢，最終決定把視線收回到美國，他宣佈將「世界信息自由委員會」中的「世界」兩字去掉，以務實的態度，把工作重點鎖定在美國本土。
沃爾特斯把這個轉變稱為「再次覺醒」。他重新定義了信息自由委員會的目標和使命：
「我們的工作就是要讓人民充分意識到以下事實：政府所有的公共記錄都屬於人民，公務員僅僅是人民的服務人員，而報紙，好比人民的眼睛，幫助人民把公共記錄和政府官員置於陽光之下。」06
沃爾特斯後來還當選為美國報紙編輯協會的主席。他在信息自由委員會的兩位繼任者，帕勃（James S. Pope）和韋金斯（J. Russell Wiggins），都為信息自由運動做出了傑出的貢獻，也先後擔任了美國報紙編輯協會的主席。韋金斯曾經對美國報紙編輯協會的使命有過一個更直接的描述和定位，他寫道：「我們的協會必須挺身捍衛知情權，和限制信息自由的做法鬥爭。」
1951年，杜魯門總統簽發第10290號行政命令，在美國歷史上第一次把軍事機構的保密制度引入了普通的行政部門，他授權聯邦政府的部門首腦可以對公共文件進行分級保密管理。只要定為保密的文件，公眾一律無權查看，一時間，「保密」之風在政府各個部門蔓延。
這個時候，帕勃正擔任信息自由委員會的主席。針對杜魯門的做法，他認為必須從法理上釐清問題，找出信息自由的依據，遂委託報紙編輯協會的律師哈羅德·克勞斯（Harold Cross）對美國各級政府的信息使用管理情況進行調研。
克勞斯是美國著名的律師，也是哥倫比亞大學的新聞學教授。1953年，他在兩年調研的基礎上，出版了《人民的知情權》（The People's Right to Know）一書。
開篇明義，克勞斯就提出：
「公共事務，就是大家的事。人民有權利知道這些事。如果沒有知情權，即使在一個民主制度下，人民所能做的也不過僅僅就是投票改選他們的國王罷了。」07
克勞斯認為：只有擁有信息自由，人民才能真正擁有對公共事務的發言權。但美國的「知情權」，並沒有明確的法律保障：所有行政部門的檔案和記錄，實際上都處於「准機密」的狀態。因為是否屬於「機密」，完全取決於當權領導一時的態度。
克羅斯總結說：既然是合法的權力，就不能寄望於當權者是否開明或寬容，也不能繫於領導人的道德和品質，而必須受到法律的切實保障。他還為如何落實知情權指明了方向：要清除一大一小兩個法律障礙，大的是1946年的《行政程序法》，小的是1789年的《管家法》，這兩部法律都用模糊的語言規定了政府機關對其文件是否公開具有決定權。
1953年出版的這一本《人民的知情權》，為美國整個信息自由運動指明了方向、奠定了框架，被後世譽為信息自由運動的「聖經」。後來美國出台的《信息自由法》，基本主張也都來源於此。
國會議員：孤獨的戰爭
那美好的仗我已經打過，當跑的路我已經跑盡，所信的道我已經守住。從此以後，有公義的冠冕為我存留。08
——保羅，《聖經·提摩太后書》
也正是1953年，另一個更重要的人，約翰·摩斯（John E. Moss），走進了美國首都華盛頓。
約翰·摩斯（1915-1997）
《信息自由法》之父，擔任美國國會議員25年，六朝元老、連選連任。除《信息自由法》之外，他還是美國《消費者安全法》等多部法律的制訂者和推動者。（圖片來源：First Amendment Center）
摩斯曾經是一個窮苦小子，名不見經傳，但卻被後世稱為《信息自由法》之父。
1915年，摩斯出生於一個礦工家庭。母親早逝，父親棄家出走，12歲的他和弟弟相依為命。為了謀生，他賣過輪胎，做過股票交易員，開過運送屍體的靈車，因為籌不齊學費，社區大學都沒有讀完。但這樣一個人，最後居然選擇了從政，他加入了民主黨，在1949年當選為加州立法會議員。
1953年，摩斯在加州立法會的表現獲得了選民的廣泛認可，又當選為美國國會的眾議員。
這一年，在二戰中立下了赫赫軍功的艾森豪威爾（Dwight Eisenhower）完成了他從將軍到總統的轉變，也開始了他的白宮生涯。
艾森豪威爾是共和黨員，但他延續了民主黨總統杜魯門的冷戰思維。為了抵制「赤色」思潮，這兩位總統先後在聯邦政府解雇了2800多名有「共產主義傾向」的工作人員。作為國會議員，摩斯為此大鳴不平，他要求調閱這2800人的名冊和相關檔案。
這時候的聯邦政府，已經是水潑不進，立即以「國家安全」的理由拒絕了摩斯的要求。摩斯認為這既不公平，也不合理，他開始在國會倡導信息公開。1955年，在他的推動下，眾議院的政府運行委員會成立了政府信息分委會，摩斯擔任了該分委會的主席。不久後，他就提出了《信息自由法》的草案。
一朝一野，摩斯和以美國報紙編輯協會為代表的新聞界兩相呼應，形成了一股力量。
但這股力量還是屢屢碰壁。
按照克勞斯確定的方向，摩斯開始著手清除大小兩個法律障礙。從1955年到1959年，政府信息分委會共舉行了173場聽證會，撰寫了17卷書面記錄和14卷調查報告。在該分委會的推動下，1958年，國會對1789年的《管家法》進行了重新解釋，明確規定禁止利用《管家法》來剝奪公眾查閱政府文獻的權利，這清除了克勞斯指出的「小障礙」。但因為共和黨當政，國會裡面沒有一名共和黨議員願意聯署摩斯的提案，《信息自由法》的草案長期在委員會擱淺，根本進入不了投票辯論的議程。
艾森豪威爾連任兩屆總統。等到1961年，肯尼迪上台，民主黨也扭轉了乾坤，成了國會的多數黨。肯尼迪以開明著稱，摩斯對此滿抱希望。但這位美國歷史上最受歡迎的總統，仍然不喜歡信息公開，他明確表示，大家應當自律，服從國家安全的大局。
但摩斯卻固執己見，仍然在國會高調鼓吹「信息自由」。一般而言，國會議員不會和本黨的總統以及本黨的議會主席唱反調，但摩斯卻針鋒相對，緊緊抓住《信息自由法》的提案不放。可以想像他當時在國會受到的孤立，後人甚至評論說，這也是摩斯從政幾十年最後終老於國會議員位置之上的根本原因。
美國國會的立法步驟
說明：這是眾議院的立法步驟，參議院的步驟類似。
美國的國會由參議院、眾議院組成。每個議院都按功能劃分為多個委員會，委員會再下設分委會。美國國會共有200多個委員會和分委會。每一個議員都屬於一個或多個委員會或分委會。無論哪個議員提出的提案，都要在兩院投票，半數以上通過之後，才能提交總統簽署；總統簽署之後，提案才正式成為法律。總統如果拒絕簽署，提案將返回國會，重新修改、投票，或通過，或擱置流產。
1963年，肯尼迪遇刺，副總統約翰遜繼位。約翰遜也是民主黨員，這位新人一時擦亮過摩斯的希望火花。但他很快又失望了。和肯尼迪相比，約翰遜更煩記者對政府部門指手畫腳、說三道四。他甚至直接傳話給國會，即使他們通過了這個法案，他也會行使總統的擱置否決權（Pocket Veto）。多年以後，他的新聞秘書莫耶斯（Bill Moyers）回憶說，約翰遜聽到這個法案的第一反應是：摩斯想幹什麼？他想搞砸我這屆政府嗎？
摩斯的提案似乎走入了歷史的死角。
但歷史的轉變，常常因為一些偶然的事件而觸發、完成。
真正的破冰之人，居然是一名來自共和黨的新議員：拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）。
和出身貧窮、大學都沒有畢業的摩斯不同，年青的拉姆斯菲爾德出身富裕，畢業於普林斯頓大學，他信奉自由經濟學，反對政府管制，因此熱情支持《信息自由法》的提案。他在1962年當選國會議員之後，批評約翰遜政府「不斷滑向新聞管制、打壓人民應該擁有的信息自由」，成為高調支持《信息自由法》的第一位共和黨議員。他率先倒戈之後，越來越多的共和黨議員聯署了摩斯的《信息自由法》提案。當然，這背後更深刻的原因在於，這時候的共和黨失去了政權，需要重新打開局面。
多年後，拉姆斯菲爾德成了一位赫赫有名的人物，他擔任了兩屆政府的國防部長，並和《信息自由法》再度結緣。
1964年，摩斯終於在國會取得了足夠的支持，十年磨劍，他的提案終於走出了委員會，進入了辯論階段。
但以總統為首的聯邦政府還是強烈反對這個法案。1965年，聯邦政府只有27個部門，但無一例外，全部在聽證會上大聲說「不」！預算分析局（Bureau of the Budget Analysis）甚至評論說：「如果這個法案得以通過，吃飽了沒事幹的人，為了滿足好奇心，都來查詢政府的信息，這將產生不堪設想的嚴重後果。」白宮新聞秘書莫耶斯在法案的封面留下了這樣的字跡：「對！我們必須繼續反對這個法案。」
白宮當家人：一個妥協者和機動者
所有的政府，都是建立在妥協和交換的基礎之上。事實上，人類所有的收益和快樂、所有的美德、所有明智的行為無不如此。09
——埃德蒙·伯克（1729-1797），英國政治學家
但事情的發展，急轉而下。莫耶斯反倒成了第一個轉變態度的白宮官員。
1965年10月，距離摩斯首次著手《信息自由法》的調查工作已經整整12年，參議院終於高票通過了《信息自由法》。次年6月，眾議院也以全票通過。這個勝利，將新聞界的士氣和大眾輿論推向了一個高潮。
6月22日，提案送到了白宮。
按照美國憲法，約翰遜總統必須在10個工作日內表明態度：或簽署，或否決。否決的提案將退回國會，再次投票，如果參眾兩院再次投票的支持率都高於三分之二，那總統的否決將失效，提案無需他的簽署，將自動成為法律。
「春江水暖鴨先知」。作為白宮的新聞秘書，莫耶斯每天都要面對新聞界，面對強大的輿論壓力，他的態度轉變得最快。他知道約翰遜即便行使否決權，也可能無力回天，於是他建議約翰遜簽字接受這個既成事實。
等到第8天，仍然毫無動靜。7月2日，美國報紙編輯協會給白宮發出電報催促說：「截止日期將近。特此提醒：不能因為懈怠，讓這項在國會大受歡迎的提案胎死腹中。」
莫耶斯回信說：「懈怠不是我們的習慣，謝謝提醒。」
這時候的約翰遜，正在海水和火焰中一籌莫展。他拖到了法定10天期限的最後一天，7月4日，感覺確實無力回天，才在家中黯然簽署了這份文件。
約翰遜總統熱衷交際，喜歡記日記，事無鉅細，每天都按時記下。他一貫的做派是在簽署法案時舉行隆重的儀式，邀請記者拍照、電視採訪，將簽字筆送人留念，並在日記中寫得濃墨重彩。但對《信息自由法》，他沒有舉行任何儀式，甚至沒有在日記中留下一個字的評論。
陰差陽錯，7月4日，正是美國獨立日，這使得後世在慶祝美國的生日的同時，也可以紀念信息自由的勝利。
莫耶斯後來辭去了白宮新聞秘書的職務，成了一名新聞工作者。他「下海」以後，也成了《信息自由法》的公開擁護者。2002年，他接受國家公共電台（NPR）的採訪，又回憶了這段歷史，他談到了約翰遜對這個法案的厭惡和無奈。莫耶斯承認，當時的聯邦政府確實以國家安全的名義，掩蓋了太多的秘密。他作出結論說，秘密越多，腐敗越多。10
當然，約翰遜總統其實也心知肚明，知道《信息自由法》是歷史的進步。在生米煮成熟飯之後，他很快「調整」了自己的步伐，「跟」上了歷史的潮流，並開始給自己臉上「貼金」。他發表聲明說：
「這部法律根植於美國一條至關重要的原則，那就是只有當人民能夠在國家安全允許的範圍內獲得一切信息的時候，民主制度才能達到最佳的運行狀態，我為美國是一個開放的社會感到深深的驕傲。」11
伴隨著如此華麗的辭藻，1967年，《信息自由法》開始生效。美國成為繼瑞典、芬蘭之後，世界上第三個實施《信息自由法》的國家。
但故事卻遠遠沒有結束，歷史還有逆流。
《信息自由法》實施之後，聯邦政府採取了消極應對的策略：一是拖，對於查閱公共記錄的要求，常常拖延不予答覆；二是貴，收取明顯偏高的信息查詢和複印費用，複印文件每頁1美元，查詢費用每小時7美元；三是擋，利用「國家安全」的豁免條款作為擋箭牌，由於該法規定的保密事項過於寬泛，中央情報局幾乎拒絕了所有的信息查詢及公開的申請。
因為這種種障礙，《信息自由法》幾乎就成了一張「空頭支票」。
1972年起，摩斯又重新啟動了該法案的調查工作。在他的推動下，美國國會提出了《信息自由法修正案》，對信息公開的範圍、時限和查詢的費用作出了更細緻、更透明的規定；此外，該提案還建議，如果政府以保密的要求拒絕查詢，公民可以提起司法訴訟，法院擁有是否公開的最終裁判權。
這個修改，直接擊中了聯邦政府的「七寸」。這時候白宮的當家人，是福特總統（Gerald Ford）。
理解美國信息公開的兩個重要概念：公開和發佈
要理解美國的信息公開，首先要理解兩個基本的概念：一是公開（Disclosure），公開是指政府對於公民或社會組織查詢信息的特定要求，給予一對一的回應，將信息公開給查詢方，查詢方收到信息之後，有自由使用、進一步公開的權利；二是發佈（Distribution），發佈是指將信息或者文件登載在政府出版物或政府網站上，廣而告之。
例如，2009年11月，奧巴馬第一次訪問中國，他一共帶了多少隨從、開支了多少錢，這些信息，並不屬於發佈的範圍，但如果有人查詢，就屬於公開的範圍。
也可以說，公開，是政府和某一社會特定主體的關係，是點對點的；而發佈，是政府和社會的關係，是點對面的。
1966年，當《信息自由法》在國會投票表決時，福特擔任國會議員，他投下了贊成票。但時過境遷、位轉人移，這時候的福特，作為總統，聽到這個消息，心急火燎，立刻給國會發函，明確表示反對該修正案。更具諷刺意味的是，在60年代曾為《信息自由法》的通過有「破冰」之功的拉姆斯菲爾德，這時候正擔任炙手可熱的白宮辦公廳主任一職，他也力主福特否決《信息自由法修正案》。
和約翰遜總統如出一轍，在參眾兩院已經高票通過的情況下，福特總統猶豫難決，也在第10天才做出決定。
不同的是，福特走得更遠，最後孤注一擲，行使了總統否決權。
但有驚無險，參眾兩院又以三分之二的多數推翻了福特的否決。無需福特的簽署，《信息自由法修正案》自動成為法律。
歷史這才真正翻開了新的一頁。
1975年，《信息自由法修正案》生效。此後，援引該法向聯邦政府部門申請信息公開的人數大幅增加。當年就收到2萬多起申請。這個數字不斷上升，2010年前後，僅聯邦政府每年就會收到50多萬宗信息公開的申請，《信息自由法》已經成為美國社會不可或缺的一項基本法案。
從此，美國的信息自由獲得了前所未有的加速度。
政府的文件，是靜態的決策記錄；而會議，才是動態的決策過程。1976年，美國國會又通過了《陽光政府法》（Government in the Sunshine Act），規定除了10種涉及國家安全和公民隱私的會議之外，合議制機關的會議應該公開。12此後，美國公民獲得了旁聽政府部門會議的權利。
1978年，摩斯為他25年的國會生涯畫上了句號。當這位六朝元老退休的時候，《華盛頓郵報》評論說，他離開了華盛頓，但他卻給美國人的生活、政府的運行方式留下了一個深深的烙印。1997年，摩斯的生命走到了終點。這位風燭殘年的老人對歷史投下了最後的一瞥，他回顧說：
「我們所做的，只是一個開始。在面對挑戰的時候，我沒有退縮。很多時候我們不能退縮，必須戰鬥。那最美好的仗，我已經打過。」
和摩斯相比，拉姆斯菲爾德無疑長袖善舞，他也因此步步高陞，受到幾任總統的重用。1975年，作為福特身邊的紅人，他由白宮辦公廳主任晉陞為國防部長。2001年，他再次擔任了布什政府的國防部長，可謂政壇「不倒翁」。「9·11」之後，以反恐戰爭為名，拉姆斯菲爾德又支持布什總統大幅收緊了信息公開的力度，再次成為反對信息自由的中堅人物。2006年，他也退出了歷史舞台。當然，他並沒有忘記自己的年輕歲月和歷史成就。2010年，這位80歲的老人，還在自己的微博上喃喃自語：1966年，我也是《信息自由法》的共同發起人。13
拉姆斯菲爾德、福特、約翰遜和莫耶斯，他們都是受過良好教育的社會精英，面對同一部《信息自由法》，儘管心知肚明這是歷史的進步，但行為態度為什麼出爾反爾、前後矛盾呢？
沿著近現代政治學家、經濟學家、心理學家所做的研究和探索，我們其實不難找到一個邏輯鏈條非常清楚的答案。
18世紀，英國著名的政治學家埃德蒙·伯克曾經一針見血地指出：
「所有的政府，都是建立在妥協和交換的基礎之上。」
他認為，政治的行為，在本質上，是一種妥協和交換。人類政府的歷史，其實是一部各種利益不斷妥協與交換的歷史，也只有在不斷的妥協與交換中，各種利益才可能獲得相對的平衡。他繼而指出，其實「人類所有的收益和快樂、所有的美德、所有明智的行為」，無一不是妥協和交換。
對於這種妥協，美國的總統們並不忌諱。艾森豪威爾就曾經坦言說：
「一提到中間路線，人們就認為這是不可以接受的。事實上，人類所有的問題，除了道德，都處在中間的灰色地帶。事情並不是非黑即白。我們總是要妥協的。馬路的中間才是全部可以使用的區域，最左邊和最右邊，都是溝渠等危險地帶。」14
馬斯洛的需求層次金字塔
個人對「道德和真理」的追求只是其「自我實現」需求中的一小部分，很難在人的決策行為當中起到主導作用。
約翰遜在談到他作為總統的體會時，也曾親口承認：
「我是一個妥協者和機動者，我這樣爭取做成一些事情，我們的體系正是這樣運行的。」15
那麼，為什麼必須妥協？其背後交換的原則又是什麼？
幾乎和伯克同時，經濟學的鼻祖亞當·斯密在其經典著作《國富論》中提出了「理性經濟人」的假設。他主張，人都是利己的，在面臨兩種以上選擇時，總會選擇對自己更有利的方案，爭取最大的經濟利益。
1943年，美國心理學家馬斯洛提出了人類的需求層次理論，對人類如何做出妥協和交換作出了更細緻的解釋。馬斯洛把人類的需求劃分為生理、安全、社交、尊重和自我實現五大類，這五大類需求如階梯一樣從低到高展開，低層次的需求相對滿足了，更高層次的需求就會成為個人行為的主導。在人生的不同階段和境況，會有不同的「主導需求」。最高層次的需求，是「自我實現」。所謂的「自我實現」，又分為「名利、成就、道德、真理」等等，其中，個人對名利和成就的追求又佔了主導。
一切的妥協和交換，都是圍繞個人的「主導需求」發生的。但恰恰在所有能成為「主導需求」的因素當中，道德是最為薄弱的，很難成為一個人行為的「主導」。
福特、約翰遜、莫耶斯和拉姆斯菲爾德的變化，就是因為人的位置變了，即使內心的道德判斷還是一樣，但利益結構變了，主導需求也變了，所以行為和選擇也就變了。
人，絕不是天使。任何人的歷史，都是一部道德、理性與私慾的鬥爭史；這種鬥爭，此起彼伏，至死方休。精英也好，領袖也罷，其實都是凡人，很多時候，都無法戰勝自己的私心和慾望，需要外力的制約和推動。
約翰遜、福特就是典型的例子。即使明知信息自由是歷史的進步，也拒絕簽署。
但我們看到，雖然貴為總統，他們在信息自由的大潮面前，也沒能成為阻擋歷史進步的決定性因素。在外力的制約下，他們被迫妥協。這個外力，就是分權和制衡的制度。
政府VS.社會：舊劇情重現新時代
歷史的教訓很少被演員們自己吸取。16
——詹姆斯·加菲爾德，第20任美國總統
摩斯說的沒錯：他們那代人所做的，只是一個開始。
1946年，聯邦政府擁有了第一台電子計算機。其後，計算機的數量不斷增加。1955年，當摩斯第一次提出《信息自由法》草案時，聯邦政府擁有45台計算機；1972年，當國會著手修訂《信息自由法》時，聯邦政府的計算機已經增加到6000多台。
但對於存儲在計算機內部的數據信息是否屬於公開的範圍，1966年的《信息自由法》及1974年通過的修正案，都隻字未提。
隨著計算機的不斷普及，法律和現實之間的脫節越來越明顯，真空越來越大。聯邦政府和社會各界之間開始出現了司法爭議。
1976年，一家名叫SDC Development Corporations的公司（以下簡稱SDC）要求美國衛生、教育和福利部（Department of Health, Education and Welfare）公開《醫療文獻索引系統》中保存的全部數據，遭到了該部的拒絕。SDC根據《信息自由法》將美國衛生、教育和福利部告上了聯邦地區法院；一審敗訴後，SDC又上訴到巡迴法院，第九巡迴法院最後認定該電子數據不屬於公開的範圍，SDC最終以敗訴收場。17
除了公司之外，挑戰者也不乏普通的個人。1984年，一位叫Dismukes的普通公民向內務部查詢全國油田、天然氣的出租名單，內務部以微縮膠卷的形式提供了名單，但Dismukes堅持索要數據庫格式的電子文檔，內務部認為沒有這個義務，拒絕提供。Dismukes也將內務部告上了法院，聯邦地區法院最後認定：《信息自由法》沒有規定信息提供的格式，內務部履行了義務，Dismukes敗訴。18
當然，也有個別的幸運者，在賠上了足夠的財力和時間之後，如願以償。考克斯報業（Cox Newspapers）要求聯邦政府總務局（GSA）公開政府擁有的非軍用飛行器的總數、機型等明細，該局提供了上千頁的打印信息，考克斯報業堅持索要電子版的數據，最後也將總務局告上了法庭。一番糾纏之後，雙方在庭內達成和解，總務局最終向考克斯提供了電子版的數據。
類似的官司頻頻出現。
1985年，國會對於政府機關是否應該公開電子數據召開了第一次聽證會。聽證會的結論是：由於無法可依，行政機關對於其電子數據的控制，近乎壟斷。
但即便事實清楚、道理淺顯，國會也無法立刻除舊布新。又是一番兜兜轉轉，終於在1991年11月，民主黨參議員帕利希（Patrick Leahy）提出了《電子信息自由法》，要求聯邦政府將存儲在計算機內的數據信息與資料櫃中的文件一視同仁，納入公開的範圍。
長江後浪推前浪，世上新人換舊人。1990年代，約翰遜已經作古，摩斯已經退休，拉姆斯菲爾德也離開了白宮，但隨後發生的事情卻驚人的相似：就像50年代全部的聯邦政府機構反對《信息自由法》一樣，絕大部分的聯邦機構對《電子信息自由法》表示了強烈的反對，一致聲稱如果將信息自由擴大到電子數據，信息查詢的要求和費用都將大幅攀升，行政部門將無法承受。還有機構提出，他們沒有義務去改造自己的信息系統，來滿足公眾的查詢要求。
歷史的進步總是一波三折。
又經過5年的聽證和談判，1996年，美國國會通過了《電子信息自由法》19。該法規定，所有政府數據庫的電子記錄都屬於信息公開的範圍，行政部門必須按照信息查詢方要求的格式提供信息。此外，該法還建議聯邦政府將公民經常查詢的信息發佈在互聯網上，以減少公民重複查詢產生的負擔。
2007年，美國國會又通過了《開放政府法》（Open Government Act of 2007），明確了聯邦政府信息公開的範圍：不僅僅是其本身收集的信息，還包括政府委託私營機構、非營利組織收集的信息。該法還規定，如果行政部門不能在法定的時間內提供信息，則不能收取費用；司法部作為聯邦政府各部門落實《信息自由法》的監督機關，其部長必須每年向國會報告有多少信息公開的要求被拒絕，並說明拒絕的原因。
從1955年摩斯著手信息自由的立法工作以來，經過了半個多世紀，一系列的法律層層疊加、不斷完善，美國的信息自由最終形成了一個體系。這個體系，規定得很細緻，考慮得也比較周全。例如，它甚至注意到了信息的可分割性，它規定：一份文件需要保密，並不是其中所有的信息都需要保密，凡是可以從保密信息中抽離出來的非保密信息，都應提供給查閱信息的普通公民。此外，即使是居住在美國的外國人，也可以像美國公民一樣向政府查閱、索要相關的文件和信息。
這個體系，也成了世界上許多國家制定《信息自由法》的模板。截至2006年，全世界已經有60多個國家制定、實施了類似的《信息自由法》。
本書還將在後續章節，陸續介紹更多關於公民或組織向聯邦政府提請信息公開的故事和案例。