雍正元年春正月朔，雍正帝向天下官僚頒布諭旨十一道，分別訓諭總督、巡撫、督學、提督、總兵、布政司、按察司、道員，以及副將、參將、游擊等官，知府、知州、知縣各官，曉諭他們各自的為官要務，因此這十一道諭旨應當被看作闡明雍正帝執政方針的文件。其共同點是，他批評了所謂的「名實兼收」這一陋習。雍正帝說：
今之居官者，釣譽以為名，肥家以為實，而雲名實兼收。（《世宗實錄》、《雍正朝東華錄》，雍正元年春正月朔日條目）
這裡雖然將「名」與「實」對立，其實它們是一個事物的兩個側面。因為「名」是在官僚社會中的顏面，有顏面就能獲得好地位，有好地位就能得到財富以實家，擁有財富則可以再以此為資本更有顏面。在官僚生活中，顏面即名譽，是寶貴的資本，財富與之表裡相依。但名譽主要通過交際獲得，學問只有在作為交際的手段時才有意義，政治也成為交際的犧牲品。為這樣的官僚提供交際費用的最終都是人民，因為在苛政下不得不承受最大痛苦的犧牲者就是人民。而對人民的怨恨最後負責的只有天子一個人，官僚在形勢最終惡化的時候可以投降以苟活，甚至還有倒戈這條退路，唯有天子一旦失去實權就不得不與王朝同歸於盡。因此天子絕不能允許犧牲天子與人民而讓官僚名實兼收。雍正帝為了表示他的決心，在改元之初頒布了那十一道諭旨。
雍正帝最憎恨官僚的橫向團結。官僚一旦橫向團結起來，天子自然會脫離人民，天子的獨裁權就會落入官僚手中而最終被破壞。這就是「朋黨」必將招致的不可避免的後果。
朋黨之弊在中國自古有之。自宋代以來，獨裁君主幾乎神經質一般地警戒和鎮壓官僚的朋黨。然而宋代名臣歐陽修所著的《朋黨論》認為，社會上所謂「君子周而不比」有誤，小人因利祿而結為朋黨，因此不能長存，而君子集同道之人為朋黨，故團結一致。
對此，雍正帝在雍正二年七月作《御制朋黨論》，頒布給諸王大臣，反駁歐陽修，貶斥歐陽修的看法為歪理邪說。皇帝認為，歐陽修所謂的「道」歸根結底是小人之道，歐陽修之論一出，小人愈發肆無忌憚，借同道之名結為朋黨。君子無朋，唯小人則有之。「設修在今日而為此論，朕必飭之以正其惑。」這就是「新朋黨論」的大致內容。
的確應當避免朋黨。按照官僚制度組織龐大的官僚群體，依據上下統屬關係維持一絲不亂的體系是絕對必要的。就地方制度而言，首先有總督、巡撫，其次有布政司、按察司兩司，再次有道員、知府，最後有知州、知縣。中央的命令按照這樣的順序向下傳達，地方末端的事務逆向上傳，最後經總督、巡撫之手，轉達至中央。因此總督、巡撫的權限極大，以他們為首的地方官僚體系被固定下來，變成封建性的上下關係，獨裁君主則不得不防範地方分離的傾向。
總督和巡撫被天子派遣到地方，是其所管轄省份的最高政治責任者，天子許可他們向天子報告地方事務或請求指令，這通過兩種形式實現：其一稱為題本（又稱本章），可以說是公開的文書；其二稱為奏折，是一種私人的文書。
題本是總督、巡撫作為一省的長官因公務向天子呈遞的文書。呈遞人需在題本之上鈐蓋官印，表明其作為公務人員的資格。文書通過驛傳送往北京，之後經過被稱為通政司的衙門送到內閣。內閣留下文書的副本，將正本送到天子手上。天子召內閣大學士入宮，一邊聽取他們的意見，一邊決定文書的處理，裁決各種各樣的事務。天子在做決定時，按照事務各自不同的性質徵求六部以及相關部門的意見，決定被做出後由負責的各部通知地方的總督、巡撫，由總督、巡撫轉達最基層的政府機關，事務往來完全通過公文進行。總督、巡撫以題本的形式通過內閣向天子報告的事件專門有一名稱，為「題達事件」。關於財政、司法、行政等可以依據相關法律和先例處理的事件，大體上屬於題達事件。
然而除此之外，總督、巡撫也可以個人名義向天子呈遞私人性的文書，這被稱為奏折。有的時候是到達任職地點的報告，有的時候是賀年或者是時令問候，這些被稱為「請安折」。機密事件的秘密報告稱為「奏事折」，是沒有必要讓中央政府任何官員知曉，也不能讓他們知曉，只需天子本人閱覽的文書。因此奏折也可以說是總督、巡撫寫給天子的親啟信件，沒有必要加蓋官印。
上述制度自清朝建國之初已經存在，近年來在北京故宮發現的康熙時代的奏折中有各種有趣的史料，這些史料以《文獻彙編》、《明清史料》、《史料旬刊》為名已經逐漸公佈。
雍正帝確立獨裁製，禁止地方官僚的朋黨之風，讓每一個官僚直屬於天子，利用的正是奏折制度。從前，地方官僚中擁有給天子呈遞奏折權利的是總督和巡撫，在非常特別的情況下，其他的臣子也能夠秘密上奏，但僅限於極其特殊的情況。雍正帝則要求不僅是總督、巡撫，也包括布政司、按察司、提督、總兵，甚至連道員、知府也必須向天子上奏。
作為地方官赴任的知府以上的官吏首先被召入宮中謁見天子。引見時天子會就地方政治的施政方法等對其進行懇切訓諭，特許其以後可以向天子呈遞私人性的奏折，並為此賜予他稱為「折匣」的四個信箱。這種箱子長八寸八分，寬四寸四分，高一寸五分，外塗黃漆，內裱黃綾，可以上鎖。造有同樣的鑰匙兩把，一把天子保存，另一把被交給官吏本人。
赴任後，該官吏必須盡快以奏折的形式向天子呈遞到任報告，這時他必須一字不差地重複一遍謁見天子時得到的訓諭，並發誓無論何時都會遵循訓諭行事。奏折被放入折匣中，上鎖，並在外面嚴密地包裹好送往北京。此時總督、巡撫等可以利用驛傳，或者可以派遣武官上京，威風凜凜地將奏折送到乾清門門口的奏事處。然而從前沒有上奏折權利的布政司、按察司及其以下的官員則需專程派遣家僕，盡量悄無聲息地上京，到達天子指定的大臣家中提交折匣，由大臣轉呈天子。布政司以下的官吏可以說是總督、巡撫的屬官，屬官若是被授予直接與天子通信的權利，或許會讓作為上官的總督、巡撫對此有所顧慮，雍正帝正是考慮到這一點才如此安排的。
折匣被送到天子手中，天子用自己的鑰匙打開鎖，取出奏折閱讀。如複述引見時所下達的訓諭有誤，皇帝會用硃筆一一訂正，曉諭他牢記天子的訓示。如果有其他事情則依舊用硃筆書寫在信札的余白處，將奏折再次放入折匣中鎖好，按照相反的順序返還給寄信人。這種天子在臣子呈遞的奏折上用硃筆書寫的部分即朱批諭旨，可以說是天子對奏折的回信。
當事人收到返還的帶有朱批的奏折並恭敬拜讀後，必須再將奏折放入折匣送還天子。天子與官僚個人的通信必須絕對秘密地進行，官僚絕對不能向他人洩露自己所上奏折的內容以及天子對此所賜朱批諭旨的內容，也不能記錄所寫內容。不僅如此，總督、巡撫以外的官吏甚至不能公開自己被允許給天子上奏折這一事實。
發給四個折匣的原因是，預計這個數量可以滿足任職地與北京之間的不斷往來。
從此之後，該官吏在任職地必須毫無遺漏、事無鉅細地向天子報告所管轄的民政或者軍事等的實際情況。
雍正帝新構想的、可以稱為奏折政治的方法，與其說是儒家化的，不如說是法家化的。因為儒家化的政治提倡在選用官吏或者委任官吏之前費盡苦心地尋覓，一旦選用或委任之後，便聽之任之，不加干涉；若是不能完全信任、委以全責的人，不如從一開始就不選用。
但是雍正帝的做法是，不把地方一省的政治完全托付給作為負責人的總督、巡撫，也從他們的布政司以下的屬官中收集報告。曾經馬爾齊哈因引用《論語》「籩豆之事，則有司存」之句受到雍正帝的嚴厲訓斥。雍正帝說：
其心欲朕不加詳察，則伊等邀結黨與，任意擅行。（《世宗實錄》、《雍正朝東華錄》，雍正二年五月甲寅條目）
可見無條件地將大權委任給少數官僚，立刻就有變成朋黨據點之虞。