獨裁政治之下的理想是不允許有特權階級存在。在君主面前，無論是大臣、地方官、商人還是農民，都必須是普通的臣民。但是君主不可能一個人承擔全部的政務，無論如何都需要龐大的官僚組織，然而官僚只是協助天子，代行天子保證人民生活的任務而已。正如君主需要對耗費民財來滿足自己願望之事持謹慎態度一般，官僚也不能為了一己私慾而任意處理政事。官僚應當為了天子與萬民而存在，而不是為官僚自身而存在。
但在現實生活中這是非常困難的。由於被天子委以大權，官吏往往會以權謀私，不但完全不為人民著想，反而搾取人民以自肥，這樣的狀況很常見。官僚之間聯繫緊密，互相幫助遮掩所做的惡事，在互相的包庇之下，收取賄賂，侵吞公款。官僚給彼此面子、互相庇護缺點的行為甚至被視為美德，於是就出現了讓人無從下手整頓的官場習氣。其中最糟糕的是科舉出身的人。考官與考生中的及第者成為老師與弟子，同一期考試及第者們成為同年級同學，即「同年」，以此建立了密切的聯繫，以圖相互方便。觸怒君主並不是什麼大不了的事情，若是被同僚厭惡則永無出頭之日了。他們如此團結，結成十分牢固的「朋黨」。
雍正帝認為要想讓他們按照官僚本來的使命施政為民，放棄施政為官，無論如何必須破壞這些科舉出身之人的團結，但是又不能貿然放棄擁有上千年漫長歷史的科舉制度，而且最重要的是除此之外沒有更適當的方法。總之，如何運作制度要比制度本身更重要。自古就有以下說法：
有治人，無治法（進行治理的是人，並不是法律條文）。
人才的問題也一樣。科舉出身的人自然都不是平庸之輩，重要的是如何運用人才。建立選拔人才的公正標準，對成績斐然者盡數錄用，對無能乖張者毫不留情地免職，如此下去，官場的風氣也會煥然一新吧。
〔朕待天下臣工總惟大公無我一語耳。〕朕從來不知疑人，亦不知信人。可信者乃伊自取信，可疑者乃自取疑。賞罰亦然，總與朕無涉。朕不橫意見於中，以為此人必信此人必疑也。
如此強調是非分明的雍正帝拚命地尋找人才，求賢若渴。
人才難得為帝王第一苦衷。
他曾如此深深感歎。即使是睿智非凡、見識廣博的雍正帝，也有數次被欺騙而失敗的經歷。最終得到皇帝完全信任、恩寵不衰的是地方官田文鏡、李衛和鄂爾泰三人。值得注意的是，這三個人都不是科舉出身。
田文鏡是漢軍出身。所謂漢軍，雖然也是漢人，但在清朝還在東北之時便已經歸順，代代為臣。因此，漢軍即使不參加科舉也有特別的出仕途徑。在雍正初年，他已是六十歲的老人，擔任相當於日本總理廳秘書的內閣侍讀一職。他被命令前往陝西省祭祀華山之神，途經山西省，見到人民苦於饑饉。這是關係到地方官政績的大事，因此被地方官員隱瞞下來，並未向朝廷報告。田文鏡看不下去，上奏天子，天子也為之一驚，立即任命田文鏡為特使，派遣他前往山西救災，挽救了七八十萬災民的性命。
如此能幹之人，為何至今未聞一人贊許？
雍正帝終於注意到他了。工作結束後，他被任命為相當於河南省財政官的布政使，很快被提拔為相當於民政長官的巡撫之上的總督。他治理河南省約十年，被稱頌為政績天下第一。
田文鏡在承擔賑濟山西省饑民工作的同時，勸說地方官員向天子提出整理地方財政的策略。調往河南省之後，他被賦予了自由發揮其才能的權利，便將這一計劃付諸實踐，以為天下模範。
當時官吏的俸祿少得可憐，低到甚至無力維持家庭生活。作為民政長官的巡撫的俸祿一年僅白銀一百五十五兩，在一兩白銀相當於六斗米的時代，在生活水準高、交際講究排場的官場，無論如何都難以為繼。原因何在？在估算財政收入和支出時，盡量把基礎值降到最低，這在中國自古以來被視為善政。租稅從人民那裡以穀物和現銀的形式徵收上來，幾乎全部被收入中央國庫，完全沒有惠及地方。只有高級官吏和軍隊的俸祿從中央國家經費之中支取，而原則上國庫不允許支給地方費用。至於地方官衙的維持費、書記[2]的勞務費、辦公費等，中央沒有什麼特別規定，各地方視情況而自由處置。於是，地方政府除去收取法律規定的國稅外，還收取占國稅若幹成的附加稅（耗羨）。雖然這種行為不被中央政府認可，但由於地方不得不徵收附加稅來維持運作，故而被默許。因此若是盡量將租稅的額度定得小一些，就算地方官再增加幾成的稅收，也沒什麼大不了。若是將必要的部分悉數算入租稅，地方官在此基礎上增收幾成稅額的話，反而增加了人民的負擔。
然而，由於中央政府不承認附加稅，便完全無法將其置於監督之下，只得放任地方官自由處理。一方面，地方官在當地擁有極大的權限，這筆附加稅比起用作地方政府的開支，自然絕大部分被官吏個人貪污消費了。政府應當預料到會有這樣的結果，因此為了補充不足的地方經費而再次向人民徵收附加稅。就這樣，附加稅逐步增加，永無盡頭。
如果只是這樣，還算可以接受，但由於徵收附加稅並沒有可以依據的法規，各人所承擔的賦稅最終變得不公平。有權有勢的人，尤其是官吏以及在官府任職的書記等小吏找些理由便可以免交附加稅，他們應繳的部分反而被轉嫁到貧困的農民身上。這就對社會產生了很大影響，導致富者強者愈富，貧者弱者愈貧。
另一方面，地方官絕不會滿足於他們的俸祿。他們侵吞的附加稅多達俸祿的千倍！當時的河南巡撫一年的俸祿是一百五十五兩白銀，但實際上他每年有二十萬兩白銀的收入。其他人的情況可以推知。河南巡撫是管理約五百萬人口的大官，比起日本德川時代的大名中最大的加賀侯地位更高，收入卻不能與之比肩，問題就出在這裡。租稅的增加額度在法律上沒有規定，單憑各地的習慣制定，這種習慣也因地方官的想法而變動。上層官吏既然已經在正規的俸祿外獲得了千倍以上的收入，就必然不會取締處於底端的地方官聚斂錢財的行為。
弊害隨時代發展而越來越明顯，通過之前的方法，盡量將租稅的基準降到最低，以減輕人民負擔的政策已經完全失去意義。如果採用增稅的方式，在制度上進行一次徹底的稅制調整，承認地方費用，也支給地方官生活費，最終能為人民謀利。田文鏡當機立斷，首倡新政策，並在河南省付諸實踐。
然而，雍正帝並不希望在自己這一代留下公然增加租稅的記載，因為這將會打破祖宗成法。何況雍正帝曾因自己為租稅過重的蘇州地區減去租稅四十五萬兩白銀之事而感到滿足，認為自己施予蘇州莫大的恩典，而一味增加稅額起不了什麼作用。於是，雍正帝讓地方官自行整頓財政。但這既不是天子的命令，也不是中央政府的指令，只是採用了地方官希望自己的構想得以施行而天子以個人身份默許的一種形式。整頓財政的提案是以奏折的形式被送到天子手上的。天子雖然在回信中陳述了自己的意見，但不置可否。全部責任必須由地方官個人來承擔。中國國土廣大，不同的地方情況各異，無法統一。最瞭解地方實際情況的是地方官本人，因此，雍正帝命令他在充分調查的前提下承擔全責實施。
田文鏡沿襲前任巡撫的做法，繼續實施進行到一半的財政整理政策，河南省的租稅定額為三百萬兩白銀，其中，附加稅為一成三分約為四十萬兩，這不但包括地方開支，也包括支給官吏在任職地的補助。巡撫的補助為每年三萬兩，這相當於俸祿的兩百倍，但巡撫級別的大官，家中也有數量眾多的男僕、女僕，這些錢絕對不算多。當時大官的家庭包括傭人在內少則四五十人，多則四五百人。這筆任職地補助被稱為「養廉銀」，是為了保持官吏廉潔奉公的補助金。地方各省中最早完善這一制度的就是田文鏡管理的河南省。逐漸地，其他省份也仿照實施。養廉銀製度自此開始，到清朝末年為止一直在全國範圍內施行，成為清朝俸祿制度的特色。雍正帝在某封信中說：
〔錢糧之加耗羨原非應有之項。凡為地方州縣實有萬不得已公私兩項之用度。全革耗羨勢必不可行。〕即使再增加一成變為兩成，養廉銀成為幾萬兩，若是官吏不再從人民身上取一文，養廉銀以外也分文不取，這便可以說是善政了。
除此之外，田文鏡所施行的政策，如告發隱匿開墾地、填補前任倒賣所保管物資的虧空、催收滯納的租稅等，都大合雍正帝的心意。原本開墾田地應當向政府申報，繳納相應的租稅，但有權勢之人從前收買官吏，逃避登記，沒有繳納賦稅，田文鏡將這些土地全部登記造冊。租稅的一部分由地方倉庫保管，但是官吏侵吞這些物資或矇混賬目的情況很常見，田文鏡逐件核查賬目，揭發負責人，令其賠償。滯納租稅的人中也有不少是貧民，但有權勢的人與官吏勾結，緩交多年的租稅卻並未被沒收財產。田文鏡對這樣有權有勢的階層毫不手軟，強制催繳。
同雍正帝求賢若渴一樣，田文鏡也在探求人才。原本地方官的人事全部由中央政府決定，相當於民政長官的巡撫無從置喙，只能在其赴任之後根據該官吏的品行和才能，在成績表上打分。他一個接一個向朝廷參劾在養廉銀以外另行謀取錢財的，以及在規定的附加稅以外再行搾取的部下。這也是由於巡撫自身沒有直接罷免部下的權力。數年之間，田文鏡推薦的成績優異的部下有十九名，參劾並致使其被免職的官吏有二十二名。
他無視地方上的權勢者一直以來享有的特權，對下級官吏採取毫不包庇的態度，這樣的行為自然招致了激烈的輿論抗議。然而，雍正帝絲毫不為這些輿論所動，責難的聲音愈高，雍正帝對田文鏡便愈加信任。於是，製造輿論的一方最終放棄，幾乎不再有什麼責難的聲音了。確實，河南省沒有不廉潔的官吏。權勢者雖有不滿，但下層人民得了救。雖然徵收一成三分的附加稅，但與過去不知因何被徵收的平均七八成的增額相比，人民的負擔著實輕減太多了。
以前河南省沒有設置總督，最高負責人就是巡撫。雍正帝為田文鏡專門設置河南總督一職並讓他擔任。雍正六年，為了讓其管理山東省，雍正帝又任命田文鏡為河南、山東兩省的總督。聽說田文鏡要管理山東省，山東的官吏們都驚恐萬分，他們一個個心懷鬼胎，怕是沒有一人能逃過田文鏡的參劾。即使雍正帝夙興夜寐、勤以為政，但因為一直沒有適當的人選，直到其即位滿六年，像山東這樣的大省的財政整頓依舊是一紙空文、毫無進展。雍正帝明白，在這種情況下，想要進行一次全國性的改革是不現實的，於是他盤算著，首先將田文鏡派往河南，靜靜觀察他的政績，塑造一個模範省，以此為典型推廣至全國。雍正帝特意提拔在河南省經過訓練的田文鏡的下屬官吏，將他們配置到各省的要地。河南省宛如全國官吏再教育的學校一般。這點雖然好，可是過多優秀的官吏被雍正帝從河南省調出，讓田文鏡叫苦不迭。
田文鏡兼任山東總督後，立即奏請天子務必施行德政，宣佈對過去的不端行為既往不咎，要求認為自己有罪的人自首。隨後，他逐一調查官吏的實際情況，進行替換，山東省的政治面貌由此煥然一新。
雍正六年四月，河南省孟津縣一個平民的妻子徐氏撿到了遠道而來的棉商在途中丟失的一百七十兩白銀。正直的徐氏和她的丈夫找到失主後便將白銀原封不動地還了回去。失主拿出六十兩白銀作為謝禮，但他們無論如何都不肯接受。商人也是重情重義之人，便將此事呈報知縣，懇請知縣一定要讓他們將禮錢收下。田文鏡聽說這件事後非常感動，自己又拿出五十兩表彰徐氏，並把這件事寫到了給雍正帝的奏折中——這個故事是距今兩百年前的事情，當時的歐洲尚處於大白天還會發生攔路搶劫的時代，希望讀者們考慮到這一點——雍正帝認為這件奇特的事情若是只止於君臣內部實在可惜，特意通過政府公開頒布敕語傳佈天下：
古來以路不拾遺作為天下治平之證，現今河南省小民將拾獲白銀，〔尋找給還原主，〕〔絲毫不取，〕〔固辭不受酬謝。〕〔實為古今罕覯之事。〕天子再為褒獎。
雍正帝對徐氏夫婦大加讚賞，並給予他們白銀百兩，特別授予他的丈夫七品頂戴。接著河南省商丘縣的賣面貧民撿到白銀二十四兩並還給失主，雍正帝再次下敕給予賣麵條的人白銀五十兩並授予其九品頂戴。後又有大將軍傅爾丹麾下的士兵拾金不昧，也受到雍正帝獎賞。
也許有人會認為雍正帝這樣以獎賞為誘餌，想讓天下人民悉數成為正直之人的做法太過理想，簡直如同兒戲，不禁令人冷笑。但雍正帝別有目的：真正獎賞的既不是小民之妻徐氏，也不是賣面之人，而是田文鏡。
怎麼樣？這就是田文鏡治下的河南省。其教育遍及胸無點墨的貧民。天下總督們，學學田文鏡吧。
雖然沒有明著讚賞田文鏡，但雍正帝的真正意圖就在於此。賞賜貧民的妻子、佈告天下，實際上是給予田文鏡最高的榮譽。
還有一件事不容忽視，田文鏡贏得雍正帝如此信任有一個偶然的原因。原本雍正帝就對天命深信不疑，他認為勵精圖治則上天必定會降下福祉，而這種福祉體現為風調雨順。因氣候不正常而發生的饑饉、暴發的洪水是由於政治上有失誤，責任應當由天子和當地的地方官承擔。上天為了催促政治家們進行深刻的反省，時不時地降下災厄。這對雍正帝而言是接近於信仰的信念。
在田文鏡赴任之前，河南省連年饑饉，人民流離失所。然而田文鏡一到任，氣候突然就恢復正常，接連豐收。
看看吧。田文鏡的政治不管受到政治寡頭怎樣的非難和攻擊都如此順利，難道不是天意所在嗎？
雍正帝露出會心的笑容。這樣的思考方式在某種意義上說得通。因為華北地區大體上降水稀少，甚至可以說，在別的地方會引發洪水的降雨量在這裡剛好能帶來豐收。但是如果施政不力導致人民窮困的話，就沒有足夠的治水條件，在氣候上應當可以豐收的時候會因為洪水而顆粒無收，而雨量沒有到發生洪水的程度時又會發生旱災，這樣無論如何也無法使人民擺脫苦難。若是進行了良好的治理，也做好堤防工程的話，即使發生洪水也會被遏制，可以盡情享受豐收的利益；即使出現歉收的氣候，依靠人民的生產意願也會獲得一定程度的收成。田文鏡赴任之初，黃河時不時發生洪水，但幸而避免了潰堤，氣候在此之後逐漸好轉，便接連出現了少見的豐年。
但是氣候似乎按照某種週期循環往復，雍正八年河南和山東局部地區歉收，人民流亡進入湖北省，當地總督的報告被送到了天子手上。於是，天子對田文鏡產生了稍許懷疑，認為他已經是年近七旬的古稀老人，精疲力竭，是不是已經不能同以前一樣活躍地行政了。確實從那個時候開始，田文鏡的身體每況愈下，他自己也自覺地上書請求致仕回鄉，但是天子慰留他。雍正十年河南和山東出現了前所未有的大豐收，借此時機，天子批准了田文鏡的辭呈，使他得以善始善終，不久之後他便病歿了。天子特意下令河南省立祠祭祀田文鏡，但在雍正帝死後，乾隆初年發生了地方官參劾已逝的田文鏡的事件。
其次，深受雍正帝信任的是李衛。他出生在江蘇省徐州的豪門之家，捐納出身。所謂捐納是指出錢買官。有這樣經歷的人通常被考中科舉、對自己的典籍修養沾沾自得的士大夫群體瞧不起，被視為旁門左道之中最為低賤的一種。但坦白而言，由於科舉考試競爭激烈，若不是一等一的才子，恐怕為了考中科舉，已經將一生的精力消耗殆盡，因此秀才出身的大政治家很少。與此相反，在買官制度下，很多官吏在當官之後想要賺回因買官而投入的資本，因此成為貪官。雖然這種情況很普遍，但也有特別樂善好施的慈善家。他們家裡的錢財取之不盡，對官吏的俸祿和外快這些微不足道的小錢不屑一顧，總想要嘗試做一些驚天動地的事業，以實現生為男子漢的夙願，但又不想做像參加科舉考試這樣麻煩的事情。若是錢能夠解決的話，就出錢做官試試看。李衛恰恰是這種人。
李衛受到雍正帝信任是從雍正元年被任命為雲南省掌管驛站和食鹽專賣的鹽驛道開始的。他一到任，馬上揭發了屬下十多名官吏和數名武官的不軌行為。翌年他便升任相當於財務官的布政使，雖然來自官僚的責難甚囂塵上，但雍正帝對李衛的信任反而與日俱增。
聞卿議論殊覺痛快。
雍正帝如此讚賞他。有段時間浙江省比年不登，人民面有菜色，皇帝在雍正三年十月拔擢李衛為浙江巡撫，企圖讓他突破難關。李衛赴任後立即讓商人在長江上游地區收購大量的稻米運到浙江，漂亮地解除了這次危機。而且在李衛赴任之後，浙江省連年豐收，這愈發增加了雍正帝對他的信任。
與此同時，毗鄰的福建省也遭受饑饉，暴動四起，然而巡撫毛文銓倉皇狼狽、不知所措，使人心愈發動搖。雍正帝大驚，任命被評價為精明能幹的高其倬為閩浙總督，讓他前往福建。閩浙總督管轄福建和浙江二省，作為浙江巡撫的李衛自然在其手下。高其倬在赴任途中會見了李衛，聽取了關於福建省的報告，從浙江省借用了數萬石稻米送往福建，但是到達福建之後才發現福建的糧食狀況並沒有那麼糟糕。由於巡撫毛文銓過度驚慌，有權勢的人趁機囤積居奇，米便從市面上消失了。而毛文銓驚慌失措的原因是理應妥善保存的官米不知何時被官吏們暗中倒賣，倉庫中只留下名義上的款目，無法在必要的時候賣出官米，調節米價。正是出於這個原因，僅僅是高其倬從浙江借米的消息被傳播開來，暴動便平息了。但是此後就出問題了。科舉出身的高其倬最終迫於情面，打算庇護福建省倒賣官米的官吏。以救濟饑荒的名義從各地運來的米被直接存放到政府的倉庫中而沒有在市場上流通，因此米價一如既往地居高不下，人民沒有得到絲毫恩惠。聽說這件事情的雍正帝另外派遣監察官對福建省上下進行了財政檢查，結果查知在應當保存的八十八萬石米中有五十三萬石被倒賣，五十餘名官吏作為負責人遭到彈劾。當然本應由高其倬辦的事情卻被別的監察官揭發出來，著實讓高其倬面子掃地。雍正帝改命高其倬為福建總督，只管轄福建一省，將李衛晉陞為浙江總督，讓他能夠在浙江一省自由施展才幹。
李衛曾在雲南的食鹽專賣上取得過極好的成績。因此，雍正帝任命其為浙江巡撫以後，還特意讓他兼管食鹽專賣的工作，而巡撫與食鹽專賣原本沒有直接關係。浙江省的沿海地區出產食鹽，這些鹽不僅供應浙江本省，原則上也供應江蘇省南部、蘇州平原一帶。政府的食鹽專賣原本以擴大國庫收入作為首要目的，因此販賣價格相當高，至少是原價的三十倍，人民消費食鹽如同繳納賦稅一般。這個領域必然走私貿易風行。若是廉價的私鹽氾濫，昂貴的官鹽定會受到排擠、毫無銷路，那麼國庫收入也會因此蒙受巨大損失，因此政府甚至不惜動用軍隊取締私鹽，對買賣私鹽行為的處罰也日漸加重。