因而，當統治階級盡一切力量去限制輿論和選民大眾，限制後者對其本身和國家利益以及重要政策的形成和延續發揮影響力的同時，他們也選擇了新的戰略。他們針對的主要目標，是1890年左右突然以群眾現象出現的勞工和社會主義運動（參見第五章）。而其結果是，勞工和社會主義運動比民族主義運動容易對付——民族主義運動在這個時期已經出現，或者說已經登上檯面，並進入一個好戰、自治論和分離主義的新階段（參見第六章）。至於天主教徒，除非他們與某種自治論的民族主義認同，否則也很容易整合，因為他們在社會上是保守的（即使像盧傑這種比較少見的基督教社會主義人士亦然），而通常只要能保護天主教的特殊利益，他們便心滿意足了。
甚至在愛好和平的斯堪的納維亞，只要僱主在放棄以暴力手段對付罷工，進而與工會取得和解的態度上，遠不及政治人物的表現，那麼要將勞工運動納入制度化的政治賽局當中，便是一件困難的事。大企業日益強大的力量尤其不肯屈服。在大多數國家，尤其是美國和德國，1914年前僱主這個階級始終未與工會和好。甚至在英國這個工會早在原則上（而往往也在實際上）被接受的國家，19世紀90年代仍可見到僱主們對工會進行反攻，儘管政府官員採取和解的政策，而自由黨領袖也一再向選民保證並極力爭取勞工選票，但仍然無濟於事。就政治層面而言，問題也很困難。新的勞工黨派和依附於1889年第二國際的黨派一樣，拒絕與全國性的資產階級政府和制度妥協；不過，他們對地方政府的妥協性便高得多（非革命性或非馬克思主義的勞工政治活動便沒有這樣的問題）。但是，到了1900年，顯而易見，溫和改革派已在所有的社會主義群眾運動中出現；事實上，甚至在馬克思主義者當中，溫和改革派也找到其理論家愛德華·伯恩斯坦（Eduard Bernstein）。伯恩斯坦主張：這個運動本身就是一切，其最終目的毫無意義。他主張修改馬克思主義理論的要求，曾在1897年後的社會主義世界，引起了恥辱、迫害和熱烈辯論。與此同時，群眾選舉制的政治（甚至最馬克思主義式的政黨也熱烈予以擁護，因為它讓他們的群眾以最大的可見度增長）也只能安靜地將這些政黨整合進它的體系之中。
社會主義者現在當然還不能進入政府。人們甚至不能期望他們容忍「反動的」政客和政府。可是，最起碼在將溫和的勞工代表引入贊同改革的較廣泛陣線這一點上——結合所有民主人士、共和人士、反教權人士或「人民代表」，對抗反對這些高尚奮鬥目標的敵人——頗有成功機會。1899年起，法國在瓦爾德克·盧梭（Waldeck Rousseau，1846—1904）的領導下，有系統地推行這項政策。盧梭締造了共和聯合政府，以打擊在德雷福斯事件中公然向它挑戰的敵人。在意大利，先是由札納戴利（Zanardelli）推行這一政策，札納戴利的1903年政府依靠了極「左」派人士的支持；隨後，推諉和調解高手焦利蒂也蕭規曹隨。英國在經歷19世紀90年代的一些困難之後，自由黨員和成立不久的勞工代表委員會（Labour Representation Committee,英國工黨前身）於1903年達成選舉協定，使它在1906年以工黨的身份進入英國國會。在其他地方，基於對擴大選舉權的共同興趣，社會主義遂與其他民主人士攜手合作。例如，丹麥在1901年出現了歐洲第一個堪稱可以得到社會主義黨派支持的政府。
議會中間派向極左派主動示好，其原因通常不是為了想得到社會主義者的支持。因為即使是規模較大的社會主義政黨，在大多數情形下也可輕易從議會賽局中被去除，就像第二次世界大戰以後類似大小的共產黨在歐洲的遭遇。德國政府用所謂「政治大聯合」（Sammlungspolitik）的辦法——將誓言反對社會主義的保守人士、天主教徒和自由主義者集結成多數的辦法——抑制最難對付的社會主義政黨。它們向左派主動示好的原因，反倒是想開拓馴服這些政治野獸的各種可能性，統治階級中的明智之士未幾即認識到這些可能性。這項懷柔策略產生了各種不同的結果，而僱主的不向威逼妥協及其所激起的大規模工業衝突，也未使事情更容易解決。但是，大體而言它還是成功的。至少它得以將大規模勞工運動分裂成溫和派和不妥協的激進派，並將通常是少數人的激進派孤立起來。
然而，民主政治在其不滿意情緒較不劇烈時，是比較容易馴服的。因此，新的戰略便意味著大膽推行社會改革和福利方案，可是此舉卻逐漸破壞了19世紀中期自由派對政府的著名承諾，亦即不涉足為私人企業和自助組織所保留的領域。英國法學權威戴雪（Dicey，1835—1922）已看出：社會主義自1870年起即利用滾動的蒸汽壓路機，將個人自由的地表壓成集中管理和平均化的營養午餐、健康保險和年薪制度等暴政。而他的確說對了幾分。永遠按理行事的俾斯麥，在19世紀80年代已決定用頗具雄心的社會保險方案，來消滅社會主義者的煽動口實。繼他走上這條路的，還有奧地利和1906—1914年的英國自由黨政府（老人年薪、官辦職業介紹所、健康和失業保險）。甚至法國在幾度遲疑以後，也在1911年實施年薪制度。奇怪的是，現今「福利國家」的傑出代表——斯堪的納維亞諸國——卻起步甚遲，而若干國家也只做了一點兒象徵性的姿態，卡內基（Carnegie）、洛克菲勒（Rockefeller）和摩根（Morgan）等人的美國，則完全沒有這方面措施。雖然1914年時，象徵性（在理論上）禁止童工的法律甚至在意大利、希臘和保加利亞也已存在，但在美國這個自由企業的樂園，聯邦法律還是管不到童工。工傷賠償法到1905年時已相當普遍，可是國會對它們不感興趣，而一般法院則譴責它們違憲。除了德國以外，1914年前這類社會福利方案仍相當有限。甚至在德國，它們顯然也未能阻止社會主義政黨的成長。無論如何，這個趨勢已經確立了，只是在歐洲新教國家和澳大利亞速度較快罷了。
戴雪強調：一旦「不干預政府」的理想被拋棄後，政府機關的作用和重要性將會無可避免地不斷增強。就這點而言，他也是對的。照現代的標準看來，當時的官僚政治規模還不算大，不過卻成長迅速，尤以英國為最。在1891—1911年間，政府所僱傭的人數增加了三倍。1914年前後，歐洲公職人員在所有勞動人口中所佔的百分比，從法國的3%（頗出人意料），一直到德國和瑞士的5.5%—6%（瑞士的情形也同樣出人意料）。[14] 20世紀70年代，在歐洲經濟共同體的成員國內，這個數字已提高到10%—13%。
昂貴的社會政策可能會減少經濟所依賴的企業家的贏利，但是沒有這些昂貴的社會政策，政府可以取得民眾的效忠嗎？如前所述，當時的人認為帝國主義不僅可以支付社會改革所需的費用，而且它本身也是大家所喜歡的。而後來的發展卻是戰爭，或至少是對戰勝的期望具有更大的煽動潛力。英國保守黨政府在1900年的「卡其選舉」（Khaki election，利用戰爭熱潮而得到多數人投票的選舉）中，利用南非戰爭擊敗其自由黨對手。而美國的帝國主義成功地利用人們喜愛炮聲的心理，於1898年與西班牙作戰。事實上，西奧多·羅斯福（Theodore Roosevelt，1901—1909年擔任總統）所領導的美國統治精英，剛剛才發現荷槍的牛仔是美國主義、自由和本土白人傳統的真正象徵，可利用它來抵抗成群入侵的大批低下移民以及無法控制的大城市。自此以後，這個象徵便被普遍利用。
然而，問題的癥結卻廣泛得多。各國的政權和統治階級在以民主方式動員的群眾心中具有正統性嗎？本書所述時期的歷史大半都是為了解釋這個問題。這個任務相當急迫，因為古老的社會機制顯然在各地都處於崩潰之中。德國保守黨員（基本上是效忠大地主和貴族的選舉人）在1881—1912年間，流失了半數選票。其中的原因很簡單：他們的選票有71%來自居民不到2 000的村落，只有5%來自居民超過10萬的大城市，然而前者佔全國人口的百分比正不斷下降，後者卻正是大批人潮的湧入地。在波美拉尼亞（Pomerania）的普魯士貴族產業上，舊式的效忠可能仍可奏效，於是保守黨在此掌握了幾乎一半的票數。但是，即使就整個普魯士來說，他們也只能動員選民的11%—12%。[15] 另一個主力階級——自由派資產階級——的形勢更富戲劇性。這個階級的勝利，是由於粉碎了古老階級組織和群落的社會凝聚力，選擇市場而非人際關係，選擇上流社會而非群眾。因此，當群眾走上政治舞台追求其本身的利益時，他們自然會反對資產階級自由主義所代表的一切。這種情形在奧地利最為明顯。19世紀末，奧地利自由黨員只剩下一個由德國城市中產階級和猶太人所構成的殘存孤島。他們在19世紀60年代的堡壘——維也納自治市——已淪陷給民主激進派、反猶太人士、新興的基督教社會黨以及社會民主黨。甚至在布拉格（Prague）這個資產階級核心尚能代表人數日益減少的德語居民（大約為數3萬人，到了1910年時，只佔全部人口的7%）利益的地方，他們同樣既得不到日耳曼民族主義學生和小資產階級的效忠，也得不到社會民主黨或在政治上已被動員起來的德國工人的效忠，甚至得不到一部分猶太人的效忠。[16]
那麼，名義上仍由君主所代表的政府，其情況又怎樣？在某些國家，其本身在當時可能還是相當新穎的：意大利和德意志帝國並沒有任何相關的歷史先例，遑論羅馬尼亞和保加利亞。在法國、西班牙以及內戰後的美國，其政權可能是最近的失敗、革命和內戰的產物，拉丁美洲各共和國遞嬗頻仍的政權，自然更是典型代表。在王國制度長久確立的地方——即使是19世紀70年代的英國——共和的鼓動也是（或者看來是）絕不可忽略的。全國性的騷動愈演愈烈，在這種情況下，政府還可以把其所有臣民或公民的忠誠視為理所當然嗎？
因而，這是一個促使政府、知識分子和商人發現「非理性」的政治意義的時刻。知識分子動筆為文，政府則採取行動。英國政治科學家格雷厄姆·沃拉斯（Graham Wallas）在1908年寫道：「任何以重新檢討人性作用作為其政治思考基礎的人，必須以設法克服本身誇大人類理智的傾向為開端。」沃拉斯意識到他正在為19世紀的自由主義撰寫墓誌銘。[17] 於是，政治生活越來越流於形式，並且充滿了公開的和潛在的象徵以及引起大家注意的手段。由於以往確保隸屬、服從和效忠的方法（主要是宗教性的）已經不大管用，對於某種替代品的公開需求便藉著傳統的發明而得到滿足；這種發明，是利用像王冠和軍事光榮這類業經考驗證明能引發感情的舊事物，以及如前所述（參見前一章）利用像帝國和殖民地征服這類新事物。
和園藝一樣，這種發展是上面種植（或預備好隨時可種植）和下面成長的混合。政府和統治階級的精英分子，當他們在制定新的國定假日（如1880年法國規定7月14日為國慶日），或發展出英國君主政體的儀式化（自19世紀80年代，便越來越趨向神聖性和拜占庭式）時，他們很清楚這樣做的意義。[18] 事實上，在1867年選舉權擴大以後，英國的法律詮譯者，仍明白地將憲法區別為「有效的」部分和「莊嚴的」部分。前者是統治藉以進行的部分，後者的功能則是讓民眾在被統治時心悅誠服。[19] 大量巍峨的大理石等石材建築物在專家的規劃下填滿國內空地（政府急切地想借此證實其合理合法性，尤其是在新德意志帝國），而這項計劃除了充實無數建築師和雕刻家的荷包之外，並不具任何藝術上的好處。英國的加冕典禮，此時已為了吸引民眾注意力而自覺地組織成政治意識形態形式。
可是，他們並沒有創造出在感情上令人滿意的儀式和象徵。他們只是發現和填補了一個空虛之處，這個空虛之處是自由時代的政治理性主義所造成的，也是向民眾表態的新需要和這些民眾本身的改變所造成的。在這一點上，傳統的發明和同樣產生在這幾十年間的對於大眾市場、大眾展覽與娛樂商業的發現，是並行不悖的。廣告業雖然是美國內戰之後的發明，卻直到此時才首次獲得應有的認知。海報便是19世紀80年代和19世紀90年代的產物。一種共同的社會心態（「群眾」心理學已成為法國教授和美國廣告大師的熱門話題）將1880年開始舉辦的「皇家馬術比賽」（Royal Tournament，一種公開展示的軍事和戲劇表演活動）和黑池海邊（新興無產階級的喧囂遊樂場）海邊的燈飾聯想在一起；將維多利亞女王和柯達（Kodak）女郎（20世紀最初10年的產品）聯繫在一起；將威廉皇帝為霍亨索倫家族統治者（Hohenzollern ruler）豎立的紀念碑與（法國畫家）勞特雷克（ToulouseLautrec）為著名雜耍藝人所繪的海報銜接在一起。
在那些自發的民間情感可資開拓操縱的地方，或可將非官方群眾活動涵括進去的地方，官方若能主動出擊，自然會獲得最大的成功。法國的7月14日之所以能成為一個真正的國慶日，是因為它一方面喚起了人民對大革命的眷戀，另一方面滿足了人民對法定狂歡節的需求。[20] 德國雖然用了無數噸的大理石和其他石材，還是無法將皇帝威廉一世尊為國父。但是，當偉大的政治家俾斯麥（被皇帝威廉二世革職）逝世之際，政府卻乘機利用了非官方民族主義的熱忱，這種熱忱讓德國人豎立了上百根「俾斯麥紀功柱」。反過來，非官方民族主義也在軍事強權和全球野心的驅使下，被焊接到其素來反對的「小日耳曼」（Little Germany）當中。這一點可由《德國至上》（Deutschland Uber Alles ）戰勝比較謙和的國歌以及新興普魯士德國的黑白紅旗戰勝舊有的1848年黑紅金旗當中看出。這兩項勝利都發生在19世紀90年代。[21]
因此，當時的各個政權正在進行一場無聲的戰爭，想要控制各種足以代表其境內人民的符號和儀式，尤其是通過對公立教育制度（特別是小學，也就是民主國家以「正確」的精神「教育我們未來主人翁」〔這是羅伯特·羅（Robert Lowe）1867年的措辭[22] 〕的必要基礎）的控制；而在那些教會不具有政治可信度的地方，則是借由對出生、婚姻和死亡等重大儀式的控制。在所有這些象徵之中，最強有力的或許是音樂，其政治形式為國歌和軍隊進行曲。在這個蘇澤（J. P. Sousa，1854—1932）和愛德華·埃爾加（Edward Elgar，1857—1934）的時代，國歌和軍隊進行曲都被拚命演奏。（在1890—1910年間，為英國國歌所譜的曲子，其數量之多，空前絕後[23] ）當然，國旗是最重要的象徵。在沒有君主的地方，國旗本身便可以在實質上具體代表政府、國家和社會。美國學校每日舉行的升旗儀式自19世紀80年代晚期開始推廣，終於成為普遍的做法。[24]
擁有可資動員而且普遍為人所接受的象徵的政權，實在是無比幸運。比方說，英國君主便是一例。他甚至以勞動階級的節慶——足球協會杯決賽——作為他每年出席各種場合的首站，以借此強調大眾公開儀式也可等同於大規模壯觀場面。在這一時期，公開的政治儀式場地（如德國國家紀念碑周圍）和可兼作政治活動場所的新運動場和運動館，都開始成倍增加。較年長的讀者，應當還記得希特勒在柏林運動宮（Sportspalast）所發表的演說。而可以與某個擁有大規模民間支持的偉大奮鬥目標相結合的政權也是幸運的，例如法國和美國的革命以及共和國。
由於國家和政府正在與非官方群眾運動競逐團結和效忠的象徵符號，於是，群眾運動遂開始設計其自己的反象徵符號。比方說，當先前的革命國歌《馬賽曲》（Marseillaise ）被政府接受後，非官方的社會主義運動便設計了《國際歌》（Internationale ）。[25] 雖然常有人把德國和奧地利的社會主義政黨視為這類分離社群、反社會和反文化的極端例子（參見下章），但事實上他們只是不夠地道的分離主義者，因為他們仍舊借由他們對教育（也就是公立學校系統）、理性和科學，以及對（資產階級）「古典藝術」的價值信念，與官方文化有所關聯。畢竟，他們是啟蒙運動的繼承人。在語言和信仰的基礎上建立敵對的學校系統，從而與政府進行對抗的，是宗教和民族主義運動。不過，如我們在愛爾蘭這一例子中所看到的，所有的群眾運動都很容易在反政府的核心周圍，建立起由協會和非法社群組成的復合體。