民國初年，原是一個外交更新的好機會，然而其劈頭記錄在外交史上的，卻是大借款和邊疆交涉問題。
要講民國初年的借款問題，必須回溯到清末。原來當清末，日、俄兩國，在東三省的勢力，太膨脹了。政府乃想引進各國的資本，以為抵制之計。於是革命這一年，有向英、美、德、法，訂借改革幣制和東三省興業借款一千萬鎊之議。期限為二十五年。以東三省煙酒、生產、消費稅，及各省新課鹽稅為抵。革命軍興，其事就擱起了。注897革命軍既起，外交團協議，由銀行代表，組織委員會，監督關鹽兩稅的收入，以為外債的擔任。並決議，對於南北兩軍，都不借款。到唐紹儀到南京，組織新內閣時，才以將來大借款為條件，向四國銀行團，借到墊款三百萬元。北京政府成立後，又以善後的名義，向四國銀行團，續商六億元的借款。此時四國銀行團，覺得將日、俄兩國除外，終竟不妥。於是向其勸誘加入，成為六國銀行團。在倫敦開會。日、俄兩國，要求借款不得用之滿、蒙，四國不許。又改在巴黎開會。決議將此問題歸外交解決。注898各國的意見，既大略一致，乃向中國提出條件。其時中國，因六國團的條件過於苛刻，注899有自向他銀團借款之舉。為外交團和銀團所阻止。注900而美政府亦命令其國的銀行退出。於是四國團變為五國。卒因需款孔亟，中國政府，不得已而俯就銀團的範圍。於二年四月間，以關鹽餘的全數為擔保，向五國團借得善後借款二千五百萬鎊。期限為四十七年。於北京鹽務署設稽核所，用洋員為會辦。各產鹽地方設分所，用洋員為協理。稅款盡存銀行，非總會辦會同簽字，不能提取。本利拖欠逾近情的日期，即將鹽政併入海關辦理。其用途，則於審計處設立稽核外債室，以資稽核。提起「監督財政」四個字來，閱者無不不寒而慄，然而這實在就是部分的監督財政了。
日、英、俄三國，對於東三省和蒙、新、西藏的侵略，其事是互相關聯的。當前清末年，英、俄因西藏問題，互相猜忌，已見前編第十九章。一九四年，英人乘日俄戰爭，中、俄兩國，都無暇顧及西藏，於是有派兵入藏之舉。達賴出奔。英人和班禪立約：（一）開江孜、噶大克為商埠。（二）賠償英國軍費五十萬鎊。（三）藏人非經英國許可，不得將土地租賣給外國人。鐵路、道路、電線、礦產，不得許給外國或外國人。一切入款、銀錢、貨物，不得抵押給外國或外國人。一切事情，都不受外國交涉，亦不許外國派官駐紮和駐兵。中國得報，大驚。再立交涉，到底於一九六年，訂立《英藏續約》。承認《英藏條約》為附約。聲明英國不佔西藏的土地，不干涉西藏的內政。中國亦不許他國占藏地，干藏政。並聲明《附約》中所謂外國或外國人，中國不在其內。賠款由中國代為付清。英兵方始撤退。注901然而其前一年，日、英續盟，《條約》有日本承認英國在印度附近必要的處分一款，英人對西藏，就更覺肆無忌憚了。
《藏印條約》訂結後的四年，便是一九一年，日、俄訂立《協約》。有人說：實在另有密約，俄人承認日本吞併韓國，而日人承認俄國在蒙、新方面的舉動。果然，其明年，俄國向中國提出蒙、新方面強硬的要求。注902並聲明：如不全部承認，就要自由行動。後來又提出最後通牒。中國無可如何，就只得覆牒承認了。注903然而條約未及訂結。革命軍興未幾，活佛竟在庫倫宣佈獨立。並陷呼倫貝爾。亡清當這時候，固然無暇顧及蒙古。民國成立以後，亦未有何等適當的措置。於是俄人擅和蒙人立約：許代蒙古人保守自治制度。不許中國駐兵殖民。而別訂《商務專條》，以為報酬。這《商務專條》所許與俄人的權利，真是廣大得可驚。注904中國再三交涉。至二年七月間，才和俄國議定草約。提出於國會。眾議院通過，而參議院否決。直到國會停頓以後，才成立所謂《聲明文件》。（一）俄人承認中國在外蒙古的宗主權。（二）而中國承認外蒙古的自治權。（三）不派兵，不設官，不殖民。注905另以《照會》聲明：自治區域，以前清庫倫大臣、烏里雅蘇臺將軍、科布多大臣所轄之地為限。其隨後商訂事宜，則由三方面約定地點，派員接洽。於是三年九月，中、俄、蒙三方會商於恰克圖。至四年六月，才訂成《中俄蒙條約》。注906而呼倫貝爾，亦因俄人的要求，於是年十一月，改為特別地域。注907
俄、蒙的交涉未平，而英、藏的風波又起。英兵入拉薩的明年，中國因駐藏幫辦大臣鳳全，被藏番殺害，任趙爾豐為邊務大臣。命四川提督馬維祺，出兵剿討。遂將川邊之地，改設縣治。又以聯豫為駐藏大臣。當達賴出奔時，清政府曾革其封號。一九八年，達賴到北京，乃將其封號恢復，加意撫慰。乃達賴回到拉薩，遽向中國反抗。聯豫電調鍾穎，以一千五百人入藏。達賴又逃到印度。清朝就下詔把他廢掉。這是一九一年的事。革命消息傳至西藏，西藏人遂將中國軍隊驅逐。達賴回到拉薩，宣佈獨立。並發兵陷巴塘、裡塘，攻打箭爐。民國元年七月間，四川都督尹昌衡，出兵征討。雲南亦出兵相助。把失地恢復。而英人又提出抗議。中國不得已，改剿為撫。並恢復達賴封號，以示羈縻，而派員和英、藏代表，共同會議。到三年四月，在印度的西摩拉，議定草約。（一）英國承認中國在西藏的宗主權，而中國承認外藏的自治權。（二）不干涉其內政。不將其地改省。（三）彼此不派官，不駐兵，不殖民。注908而所謂內外藏，則將紅藍線畫於所附的地圖上。中國政府，不承認此項附圖的界線，英國亦不肯改變，直爭執到如今。注909
這是民國初年的蒙、藏交涉。至其後來，則因俄國的革命，注910頗替中國造成一個好機會。外蒙因失其援助，且受兵匪的侵掠，於八年十一月，籲請取消自治。呼倫貝爾的自治，亦隨之而取消，其時政府方任徐樹錚為西北籌邊使，編練邊防軍。然而駐紮在外蒙古的，只有一旅一團。直皖戰後，更其無人過問。注911而白俄卻計劃以外蒙為根據地，以反對赤俄。又得他國接濟軍械。至九年十一月，庫倫遂為白俄所陷。中國不能鎮定。至十年七月，為遠東共和國的兵所打平。其時蒙古人已在恰克圖成立政府。至此，遂移於庫倫。以活佛為皇帝。十三年五月，活佛卒，遂將君主制取消。而唐努烏梁海，亦由俄人扶助，自立為共和國。西藏方面，中、英的交涉，依然停頓。藏番卻於六年、七年、九年、十年、十九年，迭次入犯。西康之地，多為所陷。班禪於十二年出奔，至今滯留在內地。而達賴又於二十二年十二月圓寂。藏事的解決，就更難著手了。
民國初年，還有一件重要的交涉，於此也得補敘的。那就是所謂滿、蒙五路的建築權。當民國成立以後，國人頗關心於承認問題。外國中有好幾國，是在正式國會成立之後承認的。注912有許多國，則在正式大總統選出之後承認。注913而日、英、俄三國，都附有條件。俄國要求外蒙古自治。英國要求外藏自治。日本則提出所謂開海、四洮、洮熱、長洮、海吉五路的建築權。這要求的提出，還和二次革命時張勳兵入南京，殺害日本人三名有關，但其提出，恰在選舉正式總統之前一日。中國政府，也承認了。日本自此覬覦蒙古之心就更切。
【註釋】
注897 但付墊款四十萬鎊。
注898 又議決：關於特定問題的用途，有一國提出，即可作廢。
注899 當時中國最反對的，為「對於鹽稅，須設立特別稅關，或類似稅關的機關，監督改良」一條。
注900 時財政總長周學熙，電令駐英公使和英國克利斯浦公司，成立借款一千萬鎊。六國團電知本國各分行，不代中國匯兌。周學熙命長蘆鹽運使，於稅項下按月取出克利斯浦借款利息。與庚子賠款有關的各公使，忽又出而抗議。說鹽稅系庚子賠款的擔保，不能移作別用。——其實自辛丑以後，鹽稅逐年增加，以賠款餘額為擔保，久有其事。使團並沒反抗。——中國不能已，將財部命令取消。《克利斯浦借款合同》，有「在債票全發行以前，中國政府如欲借款，公司有優先權」的條件，亦由中國政府予以賠償，將此條取消。
注901 賠款五十萬鎊，合七百五十萬盧布。後減為二百五十萬盧布。分二十五年還清。須前三年賠款付清，並商埠開辦，已滿三年，英兵乃撤退。此時賠款由中國代償，英兵亦即撤去。
注902 一八八一年之《中俄條約》，本訂明十年修改一次。倘或未改，便仍照行十年。第一、二次都未改。此時為第三次滿期。俄人乃向中國提出強硬要求。其條件為：（一）國境百里以內，一切貿易都無稅。（二）俄人於蒙古、新疆，均得自由移住。且一切貿易均無稅。（三）科布多、哈密、古城三處設領。（四）伊犁、塔城、庫倫、烏里雅蘇臺、喀什噶爾、烏魯木齊等處，有設領主權。於各該處及張家口，均准俄人購買土地，建造房屋。
注903 俄人提出最後通牒，在一九一一年三月十日。以二十八日為最後期限。中國於二十七日承認。
注904 商務專條所載，為：（一）俄人得自由居住移轉，經理工商業及其他各事。（二）俄人通商免稅。（三）俄國銀行，得在蒙古設立分行。（四）俄人得在蒙古租地或買地，建築工廠、鋪戶、房屋、貨棧，及租地耕種。（五）俄人得在蒙古經營礦業、森林業、漁業。（六）設立貿易圈，以便俄人營業居住。（七）俄人得在蒙古設立郵政。（八）俄國領事，得使用蒙古台站。私人只須付費，亦得使用。（九）蒙古河流，流入俄國的，俄人在其本支流內，均可航行。（十）俄人得在蒙古修橋，而向橋上的行人，徵收費用。（十一）由俄國領事或其代表，與蒙官組織會審委員會，審理俄蒙人民事上的爭論。
注905 惟可任命大員，偕同屬員衛隊，駐紮庫倫。此外又得酌派專員，駐紮外蒙古各地方，保護中國人民利益。俄國除領事署衛隊外，不駐兵，不干涉外蒙古內政，不殖民。
注906 此約訂明：（一）外蒙古無與各國訂結政治、土地國際條約主權，而有與外國訂結關於工商事宜國際條約之權。（二）中國駐庫倫大員，衛隊以二百人為限。其佐理員分駐烏里雅蘇臺、科布多、恰克圖的，以五十人為限。俄國庫倫領事衛隊，以五十人為限。他處同。
注907 是年十一月，中俄會訂《呼倫貝爾條件》：（一）呼倫貝爾為特別地域，直屬中華民國政府。（二）其副都統由總統任命，與省長同等。（三）軍隊全用本地民兵組織。倘有變亂，不能自定，中國通知俄國後得派兵赴援。惟事定後即須撤退。（四）其收入，全作地方經費。（五）中國人在呼倫貝爾，僅有借地權。（六）將來築造鐵路，借款須先盡俄國。
注908 中國得派大員駐紮拉薩，衛隊以三百人為限。英國駐紮拉薩的官的衛隊，不超過中國官衛隊的四分之三。
注909 華企雲《中國邊疆》，謂據鮑曼《新世界》（Bewman，New World），所謂外藏，實包括昌都，而內藏則僅有巴塘、裡塘。見三九頁。
注910 俄帝遜位，在民國六年三月十二日。勞農政府成立，則在七年一月三十一日。至是年三月三日，而對德成立和約。參看第九章。
注911 參看第八、第九章。
注912 巴西、美利堅、墨西哥、秘魯。
注913 日、奧、葡、荷，於十月六日承認。班、德、俄、意、法、瑞典、英、丹、比，於七日承認。