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第一部分 上任伊始 第二章 天真無知的時期:交接工作

熟悉情況

緊接著選舉勝利後的時期是一個上天保佑的天真無知的時期。總統當選人在爭取這一偉大榮譽的鬥爭中,曾受到肉體和精神上的折磨,因前途未定而感到苦惱,現在精神上得到解脫了。多少個月、也許是多少年來,他第一次能夠轉而考慮實質問題。他和他周圍的人都為即將掌權而高興,但是還沒有被權力所帶來的不明的含義和工作壓力所折磨。他的顧問們原來默默無聞,現在突然變成了大家注意的中心。他們的每一句話、每一個舉動都被新聞界人士、外交官和外國情報機構當作未來政策的線索來加以分析。一般地說,這種研究是徒勞無益的;一個總統候選人的工作人員沒有時間考慮將來如何治國的問題;他們被選進這個班子也不是由於他們精通各種問題。選舉一過,他們馬上就投身處理組織一個新政府的實際問題。

我的情況也是這樣。對一個新被任命的人來說,最微妙的任務之一就是如何處理與前任的交接。我盡可能地待在外面,不去華盛頓。約翰遜總統的國家安全事務助理沃爾特·羅斯托在白宮隔壁的總統辦公樓中給我安排了一間辦公室,並且慷慨地建議我立即開始閱讀每天的電報。我認為這樣做不明智,因為我還沒有工作人員來幫助我評估電報中所說的情況是否屬實。

我對約翰遜和羅斯托的感情是親切、友好的。在我被任命後,我立即拜會了他們,向他們表示敬意。我會見過約翰遜總統幾次,但是沒有直接為他做工作。一九六七年,我通過兩個法國中間人為他同北越舉行過一次談判。為了這件事,我曾經出席過一次他在內閣辦公室與他的高級顧問們舉行的會議。這個大塊頭的強有力的人物給我很深的印象,並且很奇怪地打動了我。他是如此盛氣凌人,又是如此沒有主見;如此勢不可擋,又是如此經不起打擊。約翰遜總統的悲劇在於,他的名字是和美國的一場錯誤冒險聯繫在一起,而這一冒險在他就職以前就早已在醞釀之中,而且是屬於外交政策的範圍,對此,他把政治天線調得再好,結果證明還是不頂用的。約翰遜總統的秉性並不愛好國際關係。他絕沒有給人一個印象,例如說在刮鬍子的時候會自然而然地想到國際關係方面的問題。他並不相信他自己的判斷,因此,他依靠顧問,而他的大多數顧問並沒有得到他的任命,他們的思想方法也並不是和他氣味相投的。他們中間有許多人自己在六十年代的大動盪中就不是很有主見,有的人看到自己的建議所引起的後果而變得惶惶不安,並且開始反對他們自己所策劃的政策。

沒有一位總統曾像約翰遜這樣竭盡全力地想博取別人的讚許。而自從安德魯·約翰遜以來,沒有一個總統曾受到更多的惡毒攻擊。林登·約翰遜辛辛苦苦地努力,要在歷史上爭得一個特別的地位;他在立法工作上的成就以及真誠的人道主義,到頭來總會使他名留青史。但是,他在國內政治上取得成功所依賴的那種妥協和與大家商量的品德,在外交政策上卻帶來了災難。在黨內自由派的人看來,他顯得過於強硬;在保守的那一派人眼中,他又顯得太優柔寡斷。林登·約翰遜在國際上每採取一個舉動,從來沒有得到他的黨或者全國人民的衷心支持。他採納了在他看來勝過他的初衷的更有見識的意見,結果是使他自己脫離所有的選民,也脫離他感情的根源。

當我到那個橢圓形辦公室去謁見他的時候,約翰遜顯得神情憂鬱。對於一個即將卸任的人來說,移交(正如我後來瞭解到的一樣)是一個令人沮喪的時刻。從表面看來,權力仍然存在。政府機構繼續起草各種各樣的文件,要首長決定。但是,權威已經在消失。首長的決定,如果官員們不同意,就可以暫緩執行;外國政府研究他在外交上的動議,但是不作最大的努力,不給予真正的注意,以待新的班子組成。然而,人們已經變得如此習慣於行使權力,以致只是很模糊地偶爾意識到權力的喪失。日子一天一天地過去,人們照樣執行他們的職務,好像他們的行動仍然管用似的。

約翰遜總統的情況也是這樣。在他當總統的時候,橢圓形辦公室的牆上裝著一排排的電視機,電傳收報機嘀嘀嗒嗒地響,吐出一條條的新聞。我奇怪地看到,這個世界上權力最大的領導人,我們的情報機構提供的各種情報就在手邊,他不時一跳而起去看看收報機上發出的新聞是什麼。

他開始滔滔不絕地談起越南戰爭來。他叫我們一方面使用軍事壓力,同時進行認真的談判。他沒有確切說明他在這兩方面的具體想法。他向我提出忠告,必須設法做到使僚屬忠貞不貳。他認為,他之所以垮台,部分原因在於有人有計劃地洩露機密。他說:「教授,我向你提供一個忠告。」於是,我傾身向前,聽取他從數十年擔任公職的經歷中提煉出來的智慧。「要讀報章上的專欄,」他接下去說,「如果專欄作家們稱讚你的屬員思慮周到,公而忘私,或者使用任何其他友好的形容詞,那你就立即將這個人開除,洩露你的機密的就是他。」我離開橢圓形辦公室的時候,決心要作最大的努力使新政府不致遇到約翰遜當政後期那些頭疼的事和孤立的處境。

在移交時期很少有時間去想這些事情。擺在我眼前的是更實際一些的問題:同在競選運動中和尼克松在一起的顧問們建立關係以及物色我自己的班子。

要尼克松班子中的有些人不討厭像我這樣的一個外來者,是需要超人的寬容品德的。這個外來者似乎佔盡了世界上所有的好事:在他們看來作為一位哈佛教授和洛克菲勒同僚的令人欽羨的地位,以及在尼克松競選總統勝利後和這位總統當選人的聯繫。我畢竟不僅僅是沒有參加競選鬥爭,而且還屬於那些敵視或者瞧不起尼克松的人們的主流。一位新總統的最頭疼的任務之一就是,從幫助他上台的人員當中挑選一些人來幫助他管理國家。這幾乎不可避免地會導致在競選過程中幫助他當選總統的人們,和在這些老衛士眼中成了採摘他們的勞動果實的後來者之間的矛盾。後來者肯定是會有的,因為一個競選助手所需要的條件同一個決策者的條件不同。在競選初期,當勝利的希望通常還不大的時候,需要一種很特別的人才去參加一個想當總統的人的班子。競選的一些事務是很技術性的,有一些是有失身份的:準備日程,「準備開好」集會和會議,無休止地爭取代表們和新聞界代表的好感。一個競選人的工作班子是根據忠誠和忍耐力挑選出來的——或自己願來的;他們在一種本來就令人焦急不安的情況下給予感情上的支持。即使有最堅定的決心和最良好的意願,誰都很難預言,當這個捉摸不定的、謀取最高職位的目標終於達到的時候,他們將要做什麼或者爭取擔任什麼;他們在競選期間的表現並不說明他們在政府機構中的能力。

對於尼克松的僚屬們來說,這是一個特殊的問題。在尼克松一九六二年競選加利福尼亞州長失敗後,只有少數忠實追隨者始終跟隨著他,這幾個人表現了幾乎是任性的忠心和獻身精神。根據一般的判斷,尼克松的政治生涯是結束了。他還執拗地謀求總統職位變成了全國的笑柄(林登·約翰遜就曾譏笑他是一個「長期競選者」)。堅決支持這樣一個不大可能取勝的想當總統的人,不會很快得到明顯的報酬——甚至得不到那些在長遠的機會上下賭注的人們的注意。只有天生的門外漢才會在這樣一個不可能成功的事業上孤注一擲。這些人幾乎肯定會感到四面楚歌;他們天生地缺乏爭取別人支持的能力。

這種態度並不缺乏事實上的根據:偏執狂就是確有其事。尼克松於一九六二年搬到紐約居住,他是美國前任副總統,差一點當選了總統,本來預期人們會對他表示尊敬,然而人們對他卻避而不睬。他心目中的名門望族從來沒有邀請過他。這一點刺痛了他的心,而且加深了他那種已經很強烈的、認為自己四面受敵的傾向。和他共事的人像他一樣,也感到孤立和憤憤然。尼克松班子從一開始就四面設防;他們在真正受到圍攻以前很久,在心理上就已受到圍攻了。

這種設防心理在許多方面表現出來,將對整個政府產生一種腐蝕性的影響。例如說,這個班子從氣質上說,就不善於利用華盛頓社交生活的機會使國家的政治活動順利運行。華盛頓是只有一個行業的城市。在這個城市裡,工作就是生活方式。政府工作是由無窮無盡的會議來進行的。而政府的高級人士,人人都經常在這些會議上碰頭。到了晚上,他們又和同樣的人會面,再加上少數新聞界高級人士,活躍於社交界、而且有勢力的國會議員,以及幾位華盛頓權勢集團的成員。實際上,話題總是離不開政府,在華盛頓,所謂政府,其意義一般並不是指這個國家,而是指當時政府中幾個關鍵性人物之間的關係:在某一個特定的時刻,誰「上去了」,誰「下來了」。

社交生活中的標尺是殘酷無情的。它主要地取決於權力,掌權和失權。一個人一旦擠進了走運的掌權人的圈子,他就立刻會被社會接受。當他一旦失去他的地位,他的專欄停止了,或者不當國會議員了,他就會被社會所拋棄,很少有例外。沒有必要花費力氣來打垮這個走運的圈子;成為這個圈子裡的一員——或者至少是取得這個資格的可能性——幾乎是自然而然的事;最後被開除出去也是自然而然的事。所以,在華盛頓,權力的外表幾乎和權力的現實同樣重要;事實上,外表往往就是主要的現實。因為誰「上去了」、誰「下來了」的談論消耗了所有的時間和精力,鬥爭的結果有時只不過是掛一些徒有其名的官銜而已。

正是因為官場生活是這樣拘泥於形式,社交生活就提供了一個衡量那些看不見摸不著的東西和瞭解一些盡在不言中的變化的場所。報人、大使和高級文官可以摸得出在正式會議上無法辨別的氣候。就是在他們的宴會和招待會上形成了各種關係,如果沒有這些關係,政府機器就會轉不動。尼克松班子對華盛頓的這一個方面的鄙視使得他們的行動更加困難,並且使他們失掉了對醞釀中的國內憂煩作出反應的敏感。

應該說,當我在記者招待會上宣佈我不願意與報界打交道這一新觀點的時候,我也是不瞭解華盛頓或者說政府的這些習慣的。當我的任命一經宣佈,一些老資格的報界人士就開始找我,想瞭解我。我被這些知名人士嚇唬住了,多年來,我讀他們的文章,聽他們的演講,現在我和他們直接見面了。我見到了沃爾特·李普曼、詹姆斯(「斯科蒂」)·賴斯頓和約瑟夫·艾爾索普——賴斯頓和艾爾索普後來變成了私人朋友。(李普曼不久後就生病了。)李普曼告訴我,必須按我們的能力大小來承擔義務,特別是在印度支那和中東。賴斯頓從那以後總是以長者的善意和卡爾文主義的懷疑態度,對我談人不可能沒有缺點。喬·艾爾索普在採訪我的時候持這樣一種態度:他衡量我是否適於擔任要職的標尺比尼克松的還要嚴格。他給我造成的印象是,他對印度支那問題的瞭解遠遠超過了任何剛上來的總統助理。我感覺到,他對總統選擇我擔任國家安全事務助理是否明智暫不作出判斷;在以後一段時期內,我將處於試用地位。

《新聞週刊》的主編們約我會見他們。我迂腐地又向他們解釋了一遍,我的地位不適合對報界作任何有價值的情況匯報。我的話使他們感到很逗笑,他們用對待客串外行或者吃過虧上過當的人的那種寬恕態度對待我的講話。

我很快就發現我的態度是如何天真。總統助理最重要的職責之一,就是解釋總統的政策和目的。我瞭解到,我不能無視新聞界,並且開始會見新聞工作者,雖然在最初幾乎總是他們主動找上門。我體會到了在華盛頓報界和政府之間的互相依存的關係。新聞工作者也許很不喜歡這一點,他實際上是起一部分政府的作用。他是這樣一個中心人物,他可以相當有把握讓所有的重要人物都會聽到他的聲音,聽取他的意見。官員們找他,為了使他們得意的計劃引起公眾的注意,肯定他們的成績,或者改變一個對他們不利的決定。不管這個官員的動機是什麼,他的動機不可能是沒有私心的,至少,他是希望盡量使自己顯得好一些。對於一個有經驗的華盛頓觀察家來說,仔細閱讀報紙,或者聽一聽重要評論員的意見,就可以得到關於政府機構內錯綜複雜的情況,或者關於受壓抑的政治勢力在地下聚合的寶貴情報。

新聞工作者在同官員的接觸中有比較大的涉及個人利害的動機。他必須討好和奉承這個官員,因為沒有官員的善意,他就搞不到情況。但是,他不能讓自己被人引誘——這是大多數官員內心的想望——否則他就會失去他的客觀態度。一種又愛又恨的關係幾乎是不可避免的。官員們很容易認為,社會關係為得到同情的對待打下了基礎;新聞工作者往往恰好是用攻擊那些無微不至關懷他們的人們的辦法來證明他們「客觀」。如果雙方都是現實和成熟的人,他們就會建立一種相互尊重的關係。官員應該承認,最後保證一個新聞工作者公正無私的東西不是甘言誘惑,而是這個人的品德。新聞工作者應該接受這一點:對一位官員來說,職責是高於一切的,履行職責的需要並不總是和提供獨家新聞相吻合的。如果政策的制定者和解釋者能夠互相尊重對方的基本職責,這樣產生的工作關係就可以成為自由社會的最有力的保證。

我很快也發現,我原來的另一個想法也不能實現。我原來以為我可以在哈佛任教一直到快要舉行就職典禮的時候。這辦不到。我必須學習履行我的職務;我必須建立總統當選人在競選過程中作過許諾的分析和計劃機構。我的修養有些是通過徵求曾經在艾森豪威爾、肯尼迪和約翰遜政府中有傑出表現的人們的意見中得來的。在整個戰後時期,一些在其他方面取得了卓越成就之後又獻身公職的傑出的人們給我們的外交政策增添了光輝。迪安·艾奇遜、戴維·布魯斯、埃爾斯沃思·邦克、艾夫裡爾·哈里曼、約翰·麥克洛伊、羅伯特·洛維特、道格拉斯·狄龍等都是罕見的、第一流的才子,他們代表超越黨派利益的原則,為這個國家服務。各國的自由人民應該為他們所取得的成就而感激他們;總統們和國務卿們靠他們實實在在的愛國主義和慷慨貢獻的智慧來維持。在我任期內,他們隨時可以提供咨詢,不附任何先決條件。也從來沒有人擔心,他們會利用政府情報來謀取個人的或者政黨的利益。不幸的是,當我擔任公職的時候,他們都已經是七十開外的人了。我這一代人中並不乏才智與他們並駕齊驅的人;但是還沒有一個人曾經受到足夠的考驗來發揚他們的前輩所特有的那種公而忘私和誠實正直的精神。當這些老一輩的人離開公職的時候,他們也帶走了我們外交政策中的一個穩定和指導性的因素。

這些人中間,我在過渡時期見得最多的是約翰·麥克洛伊;後來,當我搬到華盛頓去了以後,迪安·艾奇遜和戴維·布魯斯成了我的密友和顧問。約翰·麥克洛伊有著一個摔跤運動員的身軀和一個圓腦袋,他看起來更像是一個愉快的土地守護神,而不像是一個傑出的紐約律師和歷屆總統和國務卿的常任顧問。從表面看來,他的影響是很難估計的。他從未在內閣一級供職;他擔任過的職位是重要的,但不是決定性的。他可以因為對軼事的愛好而浪費許多時間;他的智慧表現為穩妥,而不是一針見血。但是高級官員們總是面臨令人為難的選擇。歷屆總統和國務卿發現約翰·麥克洛伊是一個指引船隻駛過險灘的可靠的領航員。他很少給一些難題提供解決辦法,但是他總是能夠提供心理上和道義上的信心,使問題得以解決。我一九七五年在中東參加一次談判失敗後回到辦公室的第一天,就請約翰·麥克洛伊來會面。他接到要求就來了,沒有一句怨言。幾個星期以後,我才瞭解到,那一天是他八十歲的生日,他是放棄了家裡做壽來看我的,他做夢也沒有想過要我把會見推遲二十四小時。他總是隨叫隨到,他的主意總是聰明的。

當我開始選擇工作人員的時候,我和尼克松班子的摩擦馬上就發生了。按照習慣,選擇國家安全委員會人員,應由總統國家安全事務助理負責。作為總統在外交政策領域中第一個被任命的人,我是能夠早日開始物色人的。作為白宮助理,我可以不受部門的或者文官機構習慣做法的限制。因此,政府機構的種種限制約束不了我,總統當選人又有言在先,叫我從頭開始建立一個全新的組織,所以我下定決心要物色我所能找到的、最有能力、最強的人。

雖然我的意見很明確,但我還總是認為有必要在那些有才智和個性的人們身上試驗一下,那些勇敢應戰的人就得到我的尊敬,而且往往就成了我最親密的同事。如果我的工作人員要在指導部門間的計劃工作起決定性的影響,那就需要他們在質量上取勝,以代替在數量上的不足。的確,人少可能是一個有利條件,因為我們可以避免那種無休止的內部談判,而這正是使大機構運轉不靈的致命傷。所以,我就找年青的男女工作人員,而且很快地提升他們,因為我認為,那些在事業上有一些成就的人可能在工作水平上已經到頂了,到我這裡來不見得會比在他目前的崗位上幹得更好一些。我從外事機構、國防部和情報部門找一些專業官員,一則利用他們的經驗,同時讓他們幫助我穿過官場迷宮;我從學術界僱用一些有才能的人。為了平衡起見,我也設法盡可能地物色各種不同觀點的代表。

我在物色班子問題上的態度是,我遵照安全部門的不同意見,除此以外,我只接受一個標準,質量第一。尼克松班子裡負責政治任命的彼得·弗拉尼根(他後來成了我的好朋友)給我送來了六個人的名字,這六個人他們曾經許願要給予政治任命。在和他們中的幾個人談話以後,我一個也沒有要。至少有兩次,霍爾德曼以保衛方面的理由不同意我選擇的人,後來事實證明,當事人只不過是具有自由色彩思想和喜歡對記者談話的傾向而已。在這兩個任命上,我都否定了霍爾德曼的意見。

尼克松總是支持我的。他私下裡也有懷疑,後來,當公眾的壓力越來越大的時候,他也開始以不安的心情看待我的工作人員。他懷疑我的有些同事不喜歡他(這是真的);並且懷疑他們透露情況,助長辯論,關於這一點,從來沒有任何證據。但是在過渡時期,尼克松支持我對人員的選擇。他這樣做是因為他對待外交政策和國內問題有所不同。在國內政治方面,他曾經使用——而且還會再次使用——粗暴的手段,依靠一些奇怪的僚屬。說句公平話,尼克松一直到最後始終認為,在國內問題上,他只是遵照傳統的做法,而虛偽的勢力集團,卻根據令人難以理解的雙重標準,只歸罪於他。但是外交政策,他認為是一個不同的方面。只要是有關國家的基本利益以及自由世界的安全與進步的事,他的準則就是,按正確的去做,而不是權宜之計,不管一般的習慣做法是什麼,必要時,甚至違反一般認為是明智的做法。只是在極少有的情況下,他曾允許黨派利益影響外交政策決定。

雖然我對工作人員的有些選擇到最後證明是不明智的,然而,我整個班子的忠誠和能力是第一屆尼克松政府在外交政策上取得成就的基本因素。我的班子中的核心成員——溫斯頓·洛德、勞倫斯·伊格爾伯格、赫爾穆特·索南費爾特、威廉·海蘭、哈羅德·桑德斯、彼得·羅德曼和亞歷山大·黑格——和我一起經過了無數的甘苦,後來成了我的密友。我這個班子的高質量是總統國家安全事務助理辦公室的影響越來越大的一個重要原因,而且我的辦公室能夠存在下去變得至關重要,因為尼克松任命的內閣是一批能幹、精明、剛愎自用的人,但是作為一個班子卻永遠也不能有效地進行工作。

不安寧的班子

理查德·尼克松從某種意義上說是三十六年中的第一位共和黨總統。德懷特·艾森豪威爾是作為共和黨候選人當選的,但是,他之所以當選並不是因為他是共和黨人,他的行為也是如此。共和黨差不多兩個世代處於在野地位,已經變得不習慣於當政了。其後果在就職後不久就變得明顯起來。黨在國會的代表團往往表現得好像是反對共和黨總統一樣。新政府的成員本來就是互相不認識的,加上總統的複雜個性的影響,從來沒有真正形成一個團結一致的班子。

一位法國社會學家[1]曾經寫道,在一個機構中,僅低於最高一層的每一個負責人都面臨著這樣一個帶根本性的選擇:要麼就把自己當作這個機構頭號人物的代表,承擔起在機關裡作出不為官僚們所喜歡的決定的某些責任;要麼就充當他的下級的代言人,從而使第一把手不得不承擔起作出令人不愉快的決定的全部責任。如果他採取第一種態度,他在官僚機關中就很可能不得人心,至少在短期內會是這樣,但是,他促成了團結,給大家一種有領導的感覺,最後提高大家的工作勁頭。如果他把作出每一個困難決定的責任都推到他的上級身上,如果他執意要當「好人」,他可以得到下級的好感,但是卻犧牲了紀律性和效率,最後使機關鬆鬆垮垮。這樣的做法招來的正是它想避免的爭鬥;把人們的注意力都集中到各種困難上來,看不到目標。

在華盛頓,由於政府和新聞界之間關係密切,對各方領導人來說,這一挑戰變得更加複雜。有牢騷的官員們利用報界來洩憤。新聞界十分熱衷於打聽政府內部的分歧;有些新聞工作者寫出了一條消息,助長了不和,他們也滿不在乎。國會也越來越多地在高級官員內部的矛盾中為它的許多意見聽取會尋找材料。因此,尋找分歧的傾向受到鼓勵;華盛頓的危機是官僚機構內部的鬥爭。

毫無疑問,這個所謂尼克松班子只存在於白宮之中。即使是在白宮之中,這個班子後來也因為困難重重而瓦解了。原因有好幾個,新聞界有很多人因為尼克松的觀點和他的過去的所作所為而討厭他。於是就形成了一種傾向,有好事發生,就歸功於他的比較討人喜歡的同僚,遇到不得人心的事,就把責任推到他身上。這些同僚們除非有超人的大公無私和自制力,才能拒絕這些送上門來的榮譽。沒有一個人,包括我自己在內,具有這樣的品德。

結果就產生與常態相反的做法。在大多數總統當政時,好消息由白宮宣佈,不得人心的消息則由各部分別去透露;在尼克松政府內,官員們發明了一種高明的技巧,一方面,把好消息提早洩漏出去,來沽名釣譽;另一方面,在宣佈壞消息時則設法把一切責任歸咎於總統。尼克松本來就有一種強烈的傾向,好像自己四周都是陰謀,草木皆兵,甚至他的內閣同僚也參與了陰謀,這樣一來,更加深了他的這種傾向,使他更加喜歡退縮與孤立。政府變得好像是一群封建領主統率的貴族,嚴守自己的領地,以防中央王公侵犯,這王公則居於由一些熱衷於維護其權力的家臣堅守的堡壘之中,不時開城出擊。

到了適當的時候,我成了這種情況以及新聞界的這種傾向的受益者。可笑的是,總統之所以這樣信任我,讓我負這樣多的責任,派我去完成這樣多的使命,是因為我更多是他直接控制下的人,而不是他的內閣控制下的人。因為我在開始的時候沒有什麼名氣,他也用這樣的辦法來保證,至少一部分功勞會歸之於白宮。

尼克松還把他自己的問題搞得混亂不堪,他的辦事作風很不乾脆,他所選任的那些內閣同僚和他的私人關係複雜異常(說是複雜,那是最客氣的說法了),因此始終沒有建立一種真正通力合作的關係,在同國務卿的關係上尤其如此。

當威廉·皮爾斯·羅傑斯被選任為國務卿時,我和他並不相識。在我被任命之後不久,尼克松和我有過一次簡短的談話,談到國務卿人選問題。他說,他要找的是一個能幹的談判者,而不是一個決策人——決策的任務,是保留給他自己和他的國家安全事務助理的。尼克松不信任外事機關,所以,他要找一個強有力的辦事人,這個人能夠確保國務院支持總統的政策。尼克松當時給我的印象是,他的第一個選擇是羅伯特·墨菲大使,那是一位已經退休的傑出外交家,當時,他是康寧玻璃公司的董事長。墨菲曾擔任許多高級職務,工作得很出色,我漸漸重視他的判斷和機智。幾年後,尼克松告訴我,墨菲拒絕了這個職位。

在我自己被任命之後不幾天,我在皮埃爾飯店尼克松套間的餐室裡第一次會見了威廉·羅傑斯。總統當選人要我與羅傑斯隨便談談,並向他匯報我的印象。他只告訴我,他正在考慮任命羅傑斯一個高級外交政策職位。因為羅傑斯和我都不清楚我們這次會見的目的是什麼,所以我們的談話雜亂無章,而且有點緊張。我也沒有得出任何印象,只是我覺得他和藹謙虛。

第二天,尼克松沒有事先和我談到我和羅傑斯的會見,也沒有徵求我的看法,就告訴我,威廉·羅傑斯將成為他的國務卿。他說,在艾森豪威爾政府中,當羅傑斯擔任司法部長時,他和羅傑斯曾經是好朋友。他們離職之後,友情就慢慢疏遠了。他們兩人都是私人執業律師,曾經為了爭取顧客而競爭。儘管在他們的關係中有這樣一層陰影,他還是認為羅傑斯是擔任國務卿的理想人選。尼克松認為羅傑斯不熟悉這一行是一個優點,因為這可以保證白宮能夠掌握政策大權。同時,尼克松說,羅傑斯是他生平所認識的人當中最強硬、頭腦最冷靜、最有主見和雄心勃勃的人之一。去和蘇聯人談判,一定會整得他們氣急敗壞。「國務院裡的那些小蘿蔔頭們」最好也當心一點,因為羅傑斯不容許他們胡鬧。由於總統深信某人不懂外交政策而選擇他為國務卿,這樣的事是不多的。

把高級內閣職務任命給這樣一個人來擔任,而他的全部經歷和鍛煉卻在其他方面,這恐怕是不公平的吧。羅傑斯曾經是一個出色的司法部長。但是,根據我的經驗,人們所謂的工作崗位造就人才這句古話並不正確。高級職務教會一個人如何作決定,但是教不會實質的東西。內閣成員們一上任,很快就會被充斥他們部門的迫切需要弄得暈頭轉向。總的來說,擔任高級職務時期,只是消耗,而不是增加一個人的智力資本。大多數高級官員離職時的洞察力和見解與他就職時一樣;他們學會了如何作出決定,而不是作出什麼決定。他們在一開始時知識越少,他們就越是信賴可以得到知識的唯一來源:老官員。他們對自己的判斷沒有把握,又不知道其他的辦法,除了聽專家們的意見之外,幾乎沒有其他選擇了。

對於一個國務卿來說,這就是一個特別的難題。他領導著這樣一個機構,其中的工作人員大概是公職人員中最能幹、專業最強的人們。他們聰明、有能力、忠誠並且埋頭苦幹。但是,在他們這種獻身工作的另外一面,則是這樣一種根深蒂固的觀念:經過一輩子的工作和鑽研,他們的洞察力已經超過那些未經訓練的、知識淺薄的新任命的政治工作人員。如果領導很強,他們的專業能力就會使得外事部門成為一個寶貴的、不可或缺的決策工具。在這種情況下,外事部門就變成了一個紀律嚴明的、鋒利的工具:他們偶爾的任性舉動會引起一番重要的、有時是令人興奮的對話。但是如果掌舵的人不強,派系之爭就會破壞紀律。外事部門的官員就會為他們打交道的國家,而不是為美國的政策說話;助理國務卿就會只管有關他們所管地區的事。官員們會堅持不懈地,用他們數十年為生存而鬥爭所取得的官場技巧來為狹隘的局部利益而鬥爭。他們會以極大的忠誠來執行明確的指示,但是,要一個典型的外事官員相信,他所不同意的指示的確很好,那可不容易。

國務院的工作程序很容易助長官僚主義的剛愎自用。儘管口頭上說要有計劃性,然而卻有一種強烈的傾向,就是在回答電報的時候用發電報的方式來制定政策。所以,新上台的國務卿在他的辦公桌上看到的,不是政策分析或多種選擇方案,而是一堆堆的電報,要求他簽署,並且萬分火急。電報中所談的所有的問題,也許是其中的任何一個問題,他都很少有足夠的瞭解,都還拿不出一個主意來。無論如何,從這樣一些電報稿中,他不會知道他有幾種什麼樣的選擇。即使他拿定主意,駁回了某一個電報稿,這個電報稿又會幾乎是原封不動地回到他這兒來,其改動之小,只有一個法律學者才能說出其中的差別。後來當了國務卿之後,我才發現,即使終身搞外交政策的人,也要費九牛二虎之力才能控制國務院的這部電報機器。那些沒有經驗的就更倒霉了,只好聽任那一批不同凡響、專門從事這種工作的專家班子擺佈。

可笑的是,尼克松任命一個在這方面並不具備實際條件的人來擔任國務卿,結果反而增強了他最不信任的兩個集團的勢力——一是專業外交人員,一是新聞界人士。因為這位新任國務卿實際上只有兩個選擇:要麼就是接受白宮的指示,並向國務院、國會和全國人民鼓吹總統的政策,要麼就是充當自己的下級的代言人。如果是在比較太平的時候,羅傑斯國務卿也許能夠把對他的各種要求恰當地擺平。但是在越南戰爭在國內引起分歧的動盪年代,要做到這一點需要更大的自信和更豐富的學識,但是要他具備這樣的條件是要求太高了。結果,看來他所關心的很自然就是避免他的前任者迪安·臘斯克所受到的那種攻擊。由於他傾向於把東部幾家大報的編輯部意見當作就是公眾和國會的意向,由於這些報紙又強烈地影響他的下屬,所以到了緊要關頭,羅傑斯總是不願為總統去戰鬥,他主張採取的立場往往和尼克松的大不相同。

奇怪的是,他的這種傾向可能由於記得他在五十年代和尼克松的友誼而加強。在五十年代,羅傑斯在很大程度上是一個在心理上佔優勢的夥伴。因此,他不能真正懂得,在新的關係中,他顯然處於下屬的地位。他更不能正視這樣一種事實,即他之所以被任命,部分原因是,他的這位老朋友想和他調換一下位置,建立一種關係,這一次無論是在等級上還是實質上都應該是他尼克松來定調子。

由於這兩個人之間這種奇怪的輪換關係,我的地位得到了加強。但是我自己的作用顯然是這種關係的結果,而不是它的起因。從一開始,尼克松就下定決心要控制最重要的談判。例如,在一九六九年二月十七日、就職典禮以後四個星期,尼克松在第一次會見蘇聯大使阿納托利·多勃雷寧的時候,他沒有讓國務卿參加,在那個時候,根本不能想像我會建議採取這樣的做法。這一做法在我自己的地位確定以前已經形成,而且在繼續這樣做下去。在尼克松的整個任期內,當他在橢圓形辦公室接見國賓、進行長時間談話時,我是唯一在座的另一個美國人。

這一場在由誰負責政策問題上的拔河比賽很快就出現了。國務卿羅傑斯的態度是,對於他不同意的命令,只有在總統親自交代時,他才執行。而這樣的事,尼克松從心理上來說是不能做的。他會採取任何借口來避免他們個人的對抗。他會寫信解釋他的意圖;他會利用密使。但是,因為羅傑斯認為這些信是我或者我的工作人員起草的——他想得對——所以,即使信上有總統簽字,他也不完全相信。他對總統派去的人,通常是約翰·米切爾,是不買賬的。他說,他和尼克松是老朋友,他對總統瞭解得更多。這種爭奪在無休止地進行,但是,由於雙方都把責任推到第三者身上,爭奪顯得不那麼突出。尼克松一再下令,一切往外發的政策電報必須由白宮批發。但是,這一點往往被繞過了,無論如何,一個國務卿擁有各種各樣的和他的下級聯繫的途徑,命令是控制不住的。

隨著時間的消逝,總統或者我代表總統,在同重要的外國領導人打交道時,越來越多地使用從白宮戰情室繞過國務院而直接通向現場的渠道,也就是所謂後門渠道,以避免無休止的對抗。這個過程是在總統就職典禮後第二天就開始的。新總統要改變國務院起草的關於越南問題的談判指示,這些指示反映了前任政府的方針。但是,他又希望避免爭論。因此,他就要我打電話給我們在巴黎的談判代表亨利·卡伯特·洛奇,要他把總統贊成的行動方針作為他自己的建議通過正常途徑發回來。洛奇欣然同意了。由於這種程序複雜,在多數情況下不靈,所以尼克松越來越多地把敏感的談判轉移到白宮直接掌握,以樹立自己的威信,並且避免他所厭煩的官僚機構的爭議和惰性。

總統還喜歡表示,他和國務院的外交政策上的冒險行動沒有關係。例如,在一九六九年三月,尼克松要我私下告訴多勃雷寧大使,國務卿與這位蘇聯使節關於越南問題的第一次長時間的談話內容超越了總統的想法。我沒有馬上就告訴,我要等到某一具體的問題發生時再說。然而,毫無疑問,白宮和國務院的做法使得蘇聯人知道了我們內部的辯論,而且盡力利用這一點。尼克松把他在一九六九年七月至八月和北越胡志明主席的私下信件來往向羅傑斯保密,一直到十一月他在電視上透露這件事情以前四十八小時才讓羅傑斯知道。一九七年初,尼克鬆通過他的助手倫納德·加門特和司法部長約翰·米切爾向美國猶太人吹風說,關於中東問題的「羅傑斯計劃」是國務院定名的,不是來自白宮。一九七一年五月,直到正式宣佈之前七十二小時,國務卿才知道,導致限制戰略武器談判取得突破的是通過白宮-克里姆林宮渠道進行的談判。一九七一年七月,羅傑斯是在我已經在秘密訪華途中時才得知此事。一九七二年四月,總統為我的莫斯科之行——這次旅行是秘密安排的,當羅傑斯在最後一分鐘得知此行的時候,他表示反對——向羅傑斯作了十分迂迴曲折的解釋,以致談判複雜化了。這樣的例子是不勝枚舉的。

我的意思並不是說,我對尼克松對待他的高級內閣官員的做法有所抵制。從一開始,我的存在使他這種做法在技術上成為可能,過了一段時期,我毫無疑問也是鼓勵他這種做法的。像絕大多數高級官員一樣,我對事物有很固定的看法,而且決不放過機會讓我的觀點佔優勢。是什麼使得身居高位的人對工作中的緊張勞累不僅感到可以忍受,而且說實話還感到興奮鼓舞?那就是這樣一種信念:他是在為一個更加美好的世界作出貢獻。像虛榮心和權力慾這樣一些不那麼高尚的動機究竟在多大的程度上起了作用,目前還很難說——看來要說完全沒有這些動機是不大可能的。但是,我深信,在尼克松的政府中,無論政府的習慣做法如何,無論是哪些人物當政,外交政策中心肯定會是白宮。

一旦尼克松任命了一個精通外交政策的強有力的人物擔任國家安全事務助理,和國務卿的競爭就會成為不可避免的,雖然我最初還沒有意識到這一點。如果擔任這兩個職務的人都想在政策方面起主要作用的話,這兩個職位本來就是會造成競爭的。競爭使他們發生爭論;的確,如果要這兩個人意見一致,那麼就沒有必要設這兩個職位。雖然我當時的想法不一樣,然而我現在認為,一個總統應該把國務卿當作他的主要顧問,而把國家安全事務助理主要當作一個高級行政官和一位協調人來使用,以保證不漏聽每一種重要的觀點。如果總統國家安全事務助理在制訂和闡明政策方面變得很活躍的話,他勢必會降低國務卿的權限,削弱他的作用。外國政府會感到迷惑不解,而且如果得到機會來挑動我們的一個政府部門和另一個政府部門對立的話,也會變得同樣危險;國務院會意志消沉,退縮到自己的小圈子裡去。如果總統對他的國務卿沒有信心,他就應該撤換他,而不是用一個個人助手來監視他。在尼克松執政時期,由於他對國務院整個機構的不信任,由於他和羅傑斯的關係,羅傑斯的缺乏經驗以及我自己的強烈信念,國務卿要起傑出作用是不可能的。羅傑斯堅持他作為國務卿應有的權力,這是可以理解的,然而這卻使得問題複雜化,而且產生了削弱他的地位的相反後果。在官場糾紛中,光靠等級權力而沒有其他更好的理由的一方很可能是會失敗的。當總統的人聽取顧問們的意見,是因為他認為他們能提供他所需要的意見,有些人只是因為組織機構上的規定堅持要總統聽他們的話,總統是不肯聽的。

除了這些原因外,國務卿和我之間真正的觀點上的分歧也造成了尼克松決策機構中的緊張狀態。羅傑斯事實上比人們所描繪的要能幹得多。他思想敏銳,擅長於分析,而且很有見地。但是他的觀點是戰術性的。作為律師,他習慣於在問題發生時「就事論事地」加以處理。我的觀點是戰略性的和從地緣政治看問題的。我要把各種事態發展聯繫起來看,推動或者施壓力於某一個地區藉以影響另一個地區的事態發展。羅傑斯對於具體談判的要求特別適應,我卻要把各種細膩微妙的材料收集起來供製定長遠戰略之用。羅傑斯關心的是國會和新聞界眼前的反應,作為外交事務的主要發言人,這在某種程度上是他的責任;而我所擔心的更多是某一事件在今後若干年內會產生的後果。羅傑斯一定認為我是一個自私自利、專門找人岔子的人,破壞了他和總統的關係。我傾向於認為他是一個會把我國對外政策的精心構想弄糟的感覺遲鈍的新手。我們的關係必然會越來越壞。如果我們兩人都聰明一些,我們就會懂得,我們為國家效力的最好辦法就是收起我們個人之間的分歧,轉而互相支持。這樣就可以使尼克松少去和既讓他害怕而又是他所造成的緊張局面相周旋。但是,我們想定期會晤的一切企圖都失敗了。羅傑斯太驕傲,我在學識上又自視很高,而且我們兩人的地位都不牢靠,以致不能採取這樣一個方針,使我們能夠避免許多不必要的痛苦和官僚機構方面的頭疼問題。

但是,如果尼克松和羅傑斯真的是像他們真誠地相信的那樣關係密切的話,本來是不會有什麼大不了的分歧的。擔任國務卿的一個不可或缺的先決條件就是總統的充分信任。像迪安·艾奇遜和約翰·福斯特·杜勒斯這樣一些成功的國務卿,都和他們的總統建立了親密的工作關係。像羅伯特·蘭辛或者詹姆斯·貝爾納斯那樣一些想和總統爭高下的人,很快就失去他們的影響或職位。艾奇遜經常強調一點,當他感到想要表達與杜魯門總統有巨大分歧的意見的時候,他從來不使杜魯門感到好像艾奇遜是在試驗他的權威,他也從來沒有和其他內閣成員一道來對總統施加壓力。一個總統需要實質性的建議,但也需要感情上的支持。他一定知道,他的顧問們是有能力的、自信的。他也一定意識到,他們對他的地位所帶來的孤獨處境和重大責任抱有同情,不會有意增加他心理上的負擔。這種無形的因素正是尼克松總統和他的第一任國務卿的關係中缺少的東西,部分原因在尼克松上台以前就存在了。就是因為他們從前關係接近,使得羅傑斯不能按現實辦事,也使得尼克松不能承認現實。

在外交政策領域中的另一高級內閣成員是國防部部長梅爾文·萊爾德,和他的關係就不一樣了。關於國防部人選,就像國務院一樣,我好幾天來一直認為,也有別的人可能得到這一職位,我相信參議員亨利·傑克遜大概會接受總統當選人的提名。當他表示拒絕之後,我被告知尼克松先生決定任命萊爾德,但他並沒有徵求我的意見。

我在一九六四年的共和黨大會上會見過萊爾德。他那時是政綱委員會主席,曾經巧妙地戰勝了洛克菲勒派。後來,我曾為他編纂的關於保守主義的文集[2]撰稿。萊爾德是一個職業政界人物;他用的語言,尼克松是懂得的。尼克松對他的國防部部長沒有心理上的保留,也沒有舊賬要算。萊爾德當國會議員十六年,其中大部分時間是在眾議院撥款委員會國防小組委員會,所以在就任國防部部長以前,萊爾德就精通本行。而且,萊爾德還有一批重要的支持者。特別是由於他和有勢力的眾議院撥款委員會主席喬治·馬洪的友誼,萊爾德在國會很有影響。總統如果忽視他,就會冒嚴重的風險。儘管萊爾德的手法像尼克松的一樣,常常具有拜占庭式的複雜風格或迂迴曲折,但是,他卻能以充沛的熱情和令人吃驚的善意,完成尼克松以堅強的決心和帶著內心的苦惱正在做的事情。萊爾德也喜歡勝利,但是他卻不同於尼克松,不是看到別人失敗就感到快意。他身上有一種輕鬆而淘氣的氣質,使得和他一起工作總是令人感到滿意的,有時也可能令人氣得發瘋。

萊爾德的舉止言行好像憲法給了他權利,使他可以戰勝他的職務使他接觸到的任何一個人。這既是一種賭鬥,也是一個老練政界人物為了保護自己的權利和聲望的做法。萊爾德是搞授意洩露情報的能手。過不多久,我就瞭解到,當萊爾德一大清早來一個電話,對報紙上某條消息表示不滿時,他多半就是提供這個消息的來源。埃利奧特·理查森常常說——並非出於惡意——當萊爾德用他的一句口頭語「你懂我的意思嗎」的時候,對方往往是沒有可能猜透他的意思。

萊爾德可以滿不在乎,先同三軍參謀長在白宮開會,在會上支持參謀長們的觀點,然後又私下向總統和我表示他有保留,然後又去和他的朋友馬洪制訂第三種方案。尼克松和萊爾德想把每一次宣佈從越南撤軍都歸功於自己。為了做到這一點,他們以歌舞伎的全部表演技巧,以十五世紀佛羅倫薩宮廷政治的各種手法玩弄了許多花招。這兩個強勁的職業演員,每個都想窺測對方的意圖,同時又想迷惑對方,他們來來回回的廝殺沖擋不是用傳記的方式可以描述的,只有一本小說或劇本才能恰當地描繪。但是,在這樣的比賽中,尼克松是很少失敗的,因為他比較認真,比較捨得干,而且擁有一個總統所擁有的王牌。

如果給他一定程度的挽回面子的餘地,可以轉換到一個新的位置而不顯得尷尬,萊爾德就會毫無怨言地接受在官場鬥爭中的失敗。但是,他堅持要有一個公開陳述他的意見的機會。在和他共事的時候,理智上的論據只會起有限的作用,而直接下命令,那就等於是自殺。我終於瞭解到,要同萊爾德展開一場鬥爭,最好的辦法就是,盡可能地切斷我所能夠發現的——這並不一定是一件容易的事情——他在政府機構或國會中的一切退路。只有在這樣做了之後,我才會接觸問題的實質。但是,即使是採用了這樣的手法,我也是勝敗參半。

總統的另一位助理約翰·埃利希曼認為我的辦法是一個懦怯的辦法。一九七一年,埃利希曼要把陸軍在夏威夷的一塊土地弄來開闢一個國家公園。他決定要教教我如何和萊爾德打交道。埃利希曼按照白宮凌駕一切這個最好的辦事理論,不屑去觸動任何行政機構或國會這兩個基礎,直接向萊爾德發出命令,要他放棄這塊土地。萊爾德對這一笨拙做法的處理,就像一個鬥牛士對付一頭牛的衝擊一樣。他加速進行他利用這塊土地來修兩個陸軍遊樂飯店的計劃。萊爾德和他的朋友馬洪一起在國會通過了一個法案,乾淨利落地壓倒了他所接到的命令,同時卻口口聲聲表示,他願執行得到國會批准的任何白宮命令。那兩個飯店仍然在那裡,屬於陸軍控制,而國家公園仍然是計劃者的夢想。埃利希曼痛苦地認識到,政治這門科學裡有許多方面是在大學裡學不到的,那門科學雖然實質上是對的,但是在華盛頓卻未必總是能夠保證辦成事情。

作為一個很老練的政界人物,萊爾德是不打必輸的仗的。他可以極其熟練地解決日常的問題;他對明天可能出現的問題不那麼關心。在平靜無事的時候,他可以使人氣得發瘋。在發生危機的情況下,他的表現是傑出的,堅定、忠實、勇敢,口若懸河地維護總統的決定,包括那些他在政府會議上曾經反對過的決定。萊爾德當國防部部長的時期正是我們的軍事力量不斷受到國會中的多數、新聞界、學術界和反防務院外集團的攻擊的時期。他保存了我們國防實力的精華,並且為日後公眾情緒有了轉變的時候擴張我們的實力打下了基礎。梅爾文·萊爾德保存我們國家的實力,度過了一個非同尋常的動盪時期。這就是一項重大的成就。

在內閣這一級下面,還有另外一個階層的有影響的顧問:參謀長聯席會議主席厄爾·惠勒將軍和中央情報局局長理查德·赫爾姆斯。

當尼克松就任總統的時候,「巴士」·惠勒是最後一年當參謀長聯席會議主席。他的任期本來應在一九六八年七月屆滿,但是約翰遜慷慨地給他延長了一年,好讓下一屆總統有機會選擇下一個參謀長聯席會議主席。惠勒的正直品德和豐富的經驗證明他是這樣的不可或缺,結果,尼克松又把他的任期延長了一年。身材頎長、文雅安靜的惠勒在那時候,心情是十分失望的。他看起來像一頭細心的獵兔犬,他的柔和的黑眼睛警覺地注視著下一次打擊的來源地。在他生活過來的六十年代,五角大樓裡來了一些年青的武器系統分析家,他們懷疑長期以來的設想,從而動搖了軍事建制。從道理上說,這些系統分析家們往往很多是對的;但是,他們很快瞭解到,提出問題的方式往往事先確定了答案,他們以「客觀」的神聖名義所作的努力,時常是以推行個人的先入為主之見而告結束。

除了濫用體系分析之外,還有一個高級軍事官員們通過畢生的工作認識到了,但是還沒有正式用文字表達出來的真理:那就是,力量不僅包含技術因素,還有心理因素。統計數字對人們只能在一定程度上發揮作用,到了這個限度以外起決定作用的是更帶根本性的價值。歸根結蒂,軍事這一行業就是克敵制勝的藝術,這一點在我們這個時代比在過去需要更仔細的計算,但是,也要靠一些難以用數量計算的基本的心理因素。軍方發現他們自己根據一些抽像的標尺設計武器,執行他們自己並不真正相信的戰略,最後進行一場他們並不理解的戰爭。的確,他們也給自己招來了一些麻煩。他們很容易給人家拉過去。他們耳軟心活,接受新的體制,而內心裡卻憎惡它。在越南,他們採取從格蘭特、潘興和馬歇爾那裡繼承來的傳統的消耗戰略;他們從來沒有充分理解到,在一場游擊戰爭中應用消耗戰是幾乎不可能的,因為敵人能夠融合到人民群眾中間去,根本就不一定要作戰。這樣一來可中了文官領導的圈套,他們所加的限制越來越多了。軍方的傳統觀念和文官方面的過分講究成熟老練加在一起,毀掉了在約翰遜仍然享有廣泛的公眾支持的時候使戰爭迅速結束的一切機會。戰爭拖得越久,心理上的因素就越是變得對我們不利,軍事努力也就變得越是令人洩氣。

整個六十年代,軍方感到內心的矛盾和苦惱,一方面是世世代代在軍隊中養成的對文職領導的尊重,另一方面又預感到災難的來臨;一方面要設法使新的體系運轉,同時又反對這種體系。他們情緒低落,因為上面命令他們去採購他們並不相信的武器,因為他們必須進行一場其目的證明是越來越難以捉摸的戰爭。一種新型的軍事官員出現了:這些人學會了新的一套術語,他們能夠給體系分析提供一些非常時髦的論據,他們能比他們的前輩更清楚地表達自己,在官場活動中也更有辦法。這一情況在某種程度上緩和了文職和軍方之間的關係;但是,在更深刻的意義上,它使得決策過程缺少一些更質樸、更單純,但也許是更中肯的估計;而最後分析起來,在問題歸結到武器試驗的時候,這些估計是很需要的。

厄爾·惠勒正是在這樣一個過渡時期當參謀長聯席會議主席的,他對這種現象並不是沒有進行鬥爭。他正確地認為,五角大樓在六十年代沒有足夠認真地對待軍方的意見,但是,等到提出代替辦法的時刻到來時,他又只是對現狀提出一些較小的調整。他珍視他直接接近新總統的途徑,但是,他很少使用這個途徑——部分原因是,萊爾德不怎麼鼓勵總統和參謀長聯席會議主席之間沒有他參加的會晤。惠勒提出不同意見更多是採取私下向我表示擔心的形式,而不是採取和他的上級公開對抗的形式。在一九六九年六月的夏威夷會議上,尼克松為他的從越南撤退計劃尋求軍方的支持,在我看來,惠勒和克賴頓·艾布拉姆斯將軍(我們在越南的司令官)不高興到了極點。他們本能地感到,我們不可能通過削減我們的力量而取勝。我們撤退部隊越多,要想取得一個說得過去的結果就越少可能。但是,他們沒有自信向他們的文職上級說出這些話,那些文職上級,包括我在內,都爭辯說,為了要給一個體面的政治解決保存國內的基礎,撤退是必不可少的。惠勒和艾布拉姆斯力爭盡可能減少撤退人數藉以減輕他們的擔心,但是他們很快就發現,他們默認的計劃已經是勢頭難擋了。由於撤軍時間表已經成為軍事預算的一部分,要放慢撤退就必須以放棄武器現代化為代價。

高級軍事官員們必須隨時使自己的信念和自己的這一認識——為了能夠起作用,他們必須保全職位以便明天再進行戰鬥——協調起來。他們天生的對最高統帥的敬畏使得他們為他們認為是幾乎不可容忍的事情去找尋一個軍事理由。和公眾中流傳的一些神話相反,他們很少對最高統帥的話有什麼異議;他們尋找理由來支持他,而不是反對他。就是這樣,惠勒參加作出了一系列的決定,他可以為這些決定中的任何一項來進行辯護,但是,這些決定加在一起所產生的影響,他自己也的確不能找到理由來為之辯解。他是一位道地的正人君子,一名很優秀的軍官,他幫助他的國家度過了悲劇性的時期,而他自己吃盡了苦頭。

惠勒的繼任人托馬斯·穆勒海軍上將具有比惠勒更質樸的性格。在六十年代,他擔任指揮官職務時,雖然不是沒有挫折,但是卻沒有產生華盛頓上層人士的那種生理上和心理上的心灰意冷。穆勒是一個機警的官場角逐者,但他並不裝作是高深莫測。如果要誇張一點說的話,他倒是有點像一個天真無邪的鄉下孩子撞見了一群騙子。他的觀點稍欠風雅,但卻清楚明確。到他上任的時候,在越南戰場上已經是打後衛戰的時候了。他莊嚴地指揮了這個令人心碎的最後收場。沒有一位總統能夠找到比他更堅強勇敢的軍事顧問。

負責國家安全的班子中的另一個成員是中央情報局局長理查德·赫爾姆斯。他是尼克松上台後繼續留用的。我在肯尼迪時期曾會見過赫爾姆斯,在一九六一年,應白宮的要求,我和他就柏林危機進行過幾次談話。當時以及自那以後的日子裡,他的專業才能給我的印象很深。後來,一直到我被任命為總統助理的時候,我們才再次見面。在白宮戰情室裡,他向我介紹了中央情報局的結構和工作情況。

當時,赫爾姆斯的處境微妙,甚至比國務院還要微妙。尼克松認為中央情報局裡的人都是一些反對他的名牌大學知識分子。他和赫爾姆斯個人相處也感到很不自然,因為他懷疑赫爾姆斯是喬治敦自由主義社會階層的寵兒,而尼克松認為他的許多困難是這一幫人引起的。我對赫爾姆斯沒有很固定的看法,但是我反對換掉他。我認為,把中央情報局變成一個政治上的獎品,局長隨著總統的更換而易人是危險的。尼克松妥協了。他同意讓赫爾姆斯留任中央情報局局長,但是,提議不讓他參加國家安全委員會會議。這一點又被萊爾德阻止住了。萊爾德正確地指出,如果國家安全委員會討論重大的決定,沒有中央情報局局長參加,會使總統很難經得住國會和公眾的批評。尼克松又軟下來了。他同意讓赫爾姆斯出席國家安全委員會會議,但是只是為了作事實匯報,不得提出建議,而且一結束匯報就得離開內閣辦公室。赫爾姆斯有六個星期處於這種不正常的地位。很快,這種局面變得非常尷尬、不自然和自找沒趣,以致維持不下去。即使在正式匯報結束後,情報在通常情況下對討論也是至關重要的;而且說到底,事情在很大程度上還要取決於對考慮中的各種選擇辦法可能引起的後果的估計。赫爾姆斯雖然從來沒有成為總統的心腹,但終於成了國家安全委員會的正式參加者。

我的國家安全事務助理職位勢必需要中央情報局局長的密切合作。總統要依靠局長來提供早期警報;在發生危機的情況下,助理首先要找局長來瞭解事實、分析形勢。而且,因為作出什麼決定要取決於對行動後果的看法,所以,中央情報局的估計幾乎等於是政策建議。

赫爾姆斯是一個紀律性強、一絲不苟和謹慎小心的人,他以有效的情報工作所必不可少的絕對客觀態度來履行他的職務。多年來,我們沒有直接的社交接觸;我們偶爾在別人家裡的宴會上見面。我尊敬赫爾姆斯並不是因為他友好、容易相處——當然他肯定是那樣——而是由於他在專業上的眼光和鎮靜自若。除了問到他的問題外,他從不主動提出政策建議。然而,甚至在他的看法和總統的或者總統國家安全事務助理的設想相反的時候,他也毫不猶豫地提醒白宮注意他所見到的危險。在有的情況下,性格不那麼堅定的人就會採取模稜兩可的態度,而赫爾姆斯卻堅持他的觀點。在尼克松執政初期,有一派人持這樣一種想法,認為蘇聯SS-9洲際導彈的三級彈頭是一種多彈頭分導式重返大氣層運載工具,其目標是我們的民兵式導彈發射場。中央情報局認為,這些彈頭不可能是分導式的。我傾向於那個更不祥的解釋。為了澄清問題,我採取了一個做法,這種做法是那些把估計過程的獨立性奉若神明的傳統派所極端厭惡的。我把所有的分析家都召集到白宮戰情室,指出那些吹毛求疵人的錯誤,周密地、尖銳地盤問這些形勢分析家。赫爾姆斯堅持他的看法,後來的事實證明他是正確的。

凡是從行伍提升為中央情報局局長的人,沒有一個不是久經戰鬥鍛煉出來的。赫爾姆斯很堅強,同時也很小心。他謙恭有禮,同時非常堅韌不拔;他微笑時眼睛並不笑。他看見過政府一屆一屆地更換。他懂得,在華盛頓,知識就是權力。他被認為是知識豐富的,事實證明確實是這樣。同時,我從未發現他濫用自己的知識或權力。他從未忘記,他的作用要靠他的正直清白來保證,他對付總統們的最好武器就是可靠的聲譽。

然而,中央情報局的分析並不是永遠正確的。它遠不是抨擊它的人那麼輕易地描繪的一幫鷹派國際冒險者,而出錯往往是錯在遣隨了華盛頓權勢集團中的時髦看法。根據我的經驗,在很多的情況下,中央情報局是為不採取行動、而不是為大膽向前闖尋找理論根據。它的分析家們十分清楚地知道,沒有一個人曾經因為沒有預見到一個機會而受懲罰,但是,許多人卻是因為沒有預見到一個風險而毀了終生。所以,情報人員總是傾向於預言任何可以設想的行動方針的可怕後果,這種態度鼓勵麻痺癱瘓,而不是鼓勵冒險主義。在每一場危機之後,報紙上總是出現一些含糊不清的情報報道或分析,把自己說成是預見到了這場危機,然而決策者們愚蠢地未予重視。這些人沒有提到的一點是,如果警告成了家常便飯,它們就失去了一切意義,這些報告如果沒有特別引起高級領導的注意,它們就會消失在官僚主義的背景討論嘈雜聲中,特別是因為,對於每一份提供忠告的報告,人們大概都可以在檔案中找到它的對立面。

儘管有這些保留,我還是認為中央情報局裡的男女工作人員都是一些大公無私的人,而且是絕對不可缺少的。赫爾姆斯為他的國家和他的總統服務得很好。他在作出了三十年傑出的貢獻後結束公職時受到一些人的指摘,他應該得到更好的評價。

上面所說的這些人就是新總統湊起來為了制定全球戰略的班子。這個班子時刻都在設法想把這個國家從他們的前任者留給他們的一場戰爭中解救出來。內閣成員於一九六八年十二月十二日在華盛頓的肖拉姆飯店舉行了第一次見面會。在這次會議上開創了一個先例,即關於新政府面臨的問題的情況匯報不是由內閣官員來作(他們是前一天才任命的),而是由大多數是在一個多星期以前任命的總統助理們——其中包括我自己——來作。這些能幹、機敏、強有力的人物是否能夠形成一個在任何領導下的團結一致的班子,誰也不知道;他們的有病態心理的首長寧願把他們當作互不聯繫的顧問來控制他們,這樣,他帶著把權力集中在白宮的決策體制,走上了他孤獨的旅程。

組織起來

總統候選人理查德·尼克松在一九六八年十月二十四日的廣播演說中,曾經作出保證,要「恢復國家安全委員會,並讓它在國家安全計劃工作方面起傑出的作用」。他甚至說,「我們在國外蒙受的嚴重挫折,是由於艾森豪威爾總統的繼任者不能或者是不想利用這一個重要的委員會。」作為總統當選人,他在一九六八年十二月二日宣佈了對我的任命,在宣佈這一消息時,他透露說,「基辛格博士已經建立了我所認為的,或者是目前正在建立一個十分令人振奮的新的程序,以保證下一個美國總統不只是聽到他所要聽的話……」尼克松並沒有解釋,我怎麼能夠在接受任命後短短的三天裡完成這一切工作。

我同意總統當選人所說的恢復國家安全委員會機構的重要性。納爾遜·洛克菲勒州長一九六八年六月二十一日競選提名時發表的一項聲明反映了我的看法:

沒有正規的工作班子通過一定的程序來作出決定,相反地,只是在需要時成立一些特別小組。沒有專門機構來監視決定的執行情況,各機構之間的長遠計劃工作沒有一個中心。如果沒有一個集中的行政管理中心,外交政策就變成了一系列互不相干的決定——這些決定面向著危機,而且是屬於就事論事和馬後炮的性質。這樣,我們就變成了形勢發展的俘虜。

在我接受任命時,我腦子裡沒有任何關於組織工作的計劃。我主要擔心的是,一個龐大的政府機構,無論組織得多麼好,都容易窒息創造性。它把明智的政策和有條不紊的行政管理混為一談。在一個現代化的國家中,政府機構變得如此龐大,以致常常是把更多的時間花在行政管理上,而不是花在規定它們的目標上。一個複雜的政府機構,容易誇大技術上的複雜性,縮小政治判斷的重要性;它贊成現狀,無論這種現狀是怎麼得來的,因為只要不發生一場真正的災難,現狀是人們所熟悉的,而且也絕不可能證明另一個方針會產生更好的效果。大多數偉大的政治家總是不斷地和外交部門的專家進行鬥爭,在我看來,這並不是偶然的,因為政治家們思想的範圍總是向專家們想把冒險減少到最低限度的傾向挑戰。

現代政府的複雜性使得龐大的行政機構必不可少;但是革新的必要性,也要求必須制訂超越行政管理常規之上的目標。說到底,答案不能純粹在組織上去找;這首先是一個領導問題。組織上的補救辦法本身不能改變坐等危機爆發和避免制訂長遠計劃的偏向。我們給自己規定的任務是,進行自覺的努力,按照美國目標的概念來創造國際環境,而不是坐等形勢的發展迫使我們不得不作出決定。

我擔任肯尼迪總統定期的、但又是局外的顧問的不愉快經驗,證明是十分寶貴的。我那時懂得了咨詢和權力之間的差別。政治家首先需要有分寸感和均衡感,需要從一大堆表面現象中看出本質的能力,需要一種直覺,在許多看來同樣有道理的關於前途的假設中,判斷哪一個假設可能證明是正確的。權力也是重要的——權力就是掌管事態發展的先後次序和施加某種引導的力量。在某種情況下,一個局外人可以提出他的看法;但是,他幾乎不掌握足夠的情況,來對戰術行動提出正確的意見。在我當肯尼迪的顧問前,曾經像大多數學術界人士一樣,認為決策過程主要是智力方面的工作,一個人所需要做的,只是走進總統的辦公室,使他相信你的意見是正確的。我很快就認識到,我的這種看法同外界廣為流傳的看法一樣,很不成熟。的確,在我們的制度下,總統有作出最後決定的權力;他的權限比任何其他大國的——大概甚至包括蘇聯在內——行政首腦還要大。但是一個總統的日程是如此消耗他的精力,以致他根本沒有時間來進行抽像的考慮。他的來訪者,幾乎全是有求於他或者提出某些主張的人,他們的論據多數是極有道理的——這一點首先決定他們能進橢圓形辦公室。其結果是,總統的最困難的任務之一,就是如何在一些聽起來同樣令人信服的、無休止的論證中進行選擇。容易決定的事,是到不了他那裡的;這些事交由下級去處理。因此,除了遇到極大的危機,一個總統隨著他在任時日的推移,總是越來越多地根據他對顧問們的信任來作出選擇。他變得越來越意識到壓在他身上的是官僚機構的壓力和政治上的壓力;在他的腦子裡,往往把實質問題與代表各種互相矛盾思想的人物糾纏在一起。

總統所作的決定,經常是他的判斷、他對僚屬的信任以及對他們的情緒的關懷的混合體。任何一個總統很快就會發現,他的問題不僅是發佈命令的問題,還要使命令得到執行,而這就需要自願的合作。官僚主義式的、不孚眾望的命令,可以被人們用各種各樣的辦法來迴避。人們可以用巧妙的註解來解釋這些命令,以便盡可能產生一個接近於該部門首先最關心的結果;命令的執行可以無休止地拖延下去;情況的透露也可以引起爭端,破壞政策的執行。這裡還有個看不見的人的品質問題:總統被隔絕於大多數正常的接觸之外,和一些不愉快的僚屬相處得極不融洽——因此只要有可能就盡量設法避開問題。

為了要能對總統有所幫助,決策機構必須符合幾條標準:它必須適合於他的個性和作風。它必須導致行動;沒有行動內容的漫談只會起癱瘓作用。最重要的是,它必須善於理解總統和他的親信顧問之間的心理關係;它必須能使僚屬加強總統的自信,同時又能給他提供真正的選擇,提供一些見解,而又不是把每一個問題變成是一場意志的考驗。它必須給總統留有真正的裁決餘地,而不是助長那些莫與倫比的人的狂妄自大。另一方面如果每一件事情都捅到總統辦公室來作決定,總統就不能利用常設官員技術上的能力和長期積累的經驗。

如果重要的決定是在沒有準備的會議上非正式地作出,那麼,討好總統、不得罪同事的傾向就可能敗壞真正的抉擇。在我看來,肯尼迪和約翰遜政府的決策似乎都有這個問題。另一方面,如果決策程序變得太形式主義,如果總統十分謙虛,根據官僚機構的一致意見來作出判斷——就像艾森豪威爾政府所做的那樣——這樣就會產生另一種危險:總統實際上只有對建議的方針表示同意或者不同意的選擇權。因為沒有人向他提出其他代替辦法,也沒有人告訴他不同意的各種後果,這樣一種制度,勢必產生一種求最小公分母的偏向。它為了行政上的效率而犧牲目標。有時可能因為總統心血來潮,為了使別人(以及他自己)相信他的權威而堅持自己的意見,從而使這一現象得到補救,但是,這種偶爾的感情衝動勢必只是暫時的,因為如果他拒絕接受一致同意的建議,他就沒有可行的代替辦法。

在我看來,讓總統作真正的抉擇是至關重要的,這不僅是為了建立總統的真正威信,而且讓他知道他已考慮了各種有效的方案,從而使他產生了自信,這樣就增強了他的領導。在總統面前提供盡可能多的各種各樣的選擇方案,並且說明它們可能產生的後果,的確是國家安全事務助理的主要任務。一個總統在他的任期中,不可避免地有時會在某些問題上遭到失敗;我從來不願意讓人說,這些失敗之所以發生,是由於沒有考慮到可以預見到的情況。在一位年輕的哈佛同事莫頓·霍爾珀林和前艾森豪威爾總統顧問安德魯·古德帕斯特將軍的協助下,我開始工作了。

古德帕斯特將軍原來是在西貢當副司令官,是暫時抽調來參加尼克松的過渡班子的。在艾森豪威爾總統的部分任期內,他曾幫助管理國家安全委員會,從而引起了尼克松的注意。作為普林斯頓大學的哲學博士,他屬於那種在非軍事大學研究班受過熏陶(如果應該用這個字的話)的新型高級軍官。軍事訓練和學術上的探討加在一起,往往可以培養一種近乎書獃子氣的刻板作風,也給他一種比其他高級軍官遠為寬闊的眼界。也有可能是軍方過高估計了古德帕斯特的學術上的造詣,而學術界又被一個有學問的將軍這一現象所迷惑。然而實際情況是,古德帕斯特將軍是一個經驗豐富、十分令人尊敬和具有相當大的才幹的人。

一九六八年十二月底,我準備向總統當選人提出我的建議。十二月二十七日,我遞交給他一份備忘錄,討論我對以前的制度的優缺點的看法:約翰遜的非正式程序有它的靈活性,但是有時造成混亂;艾森豪威爾行政班子的形式主義和僵硬,使得總統面對官僚機構的一致意見並沒有真正的選擇。我認為,我們的任務是,結合這兩種制度的優點:國家安全委員會的規律性和效率,再加上一些程序來保證總統和他的高級顧問考慮所有現實的抉擇,每一種抉擇的代價和優點以及所有有關機構的看法和建議。國家安全委員會下面應該有一些小組委員會。這些小組委員會,像國家安全委員會一樣,也應該包括各有關機構的代表;它們的任務是,起草提供事實、問題和抉擇的政策分析性文件。關於不同問題的跨部門小組,應該由一位助理國務卿,或者(如果適當的話)由一位助理國防部部長來主持。像在艾森豪威爾時期一樣,總統的國家安全事務助理將擔任一個研究小組的主席,這個小組事先審閱這些跨部門的文件,然後提交給總統主持的國家安全委員會全體會議審議。

在我的備忘錄的結尾處出現了這樣一句不關痛癢的話:「有了這種精心安排的國家安全委員會機構,現有的高級部際小組就沒有必要繼續存在。」這個取消高級部際小組的建議引起了官僚機構的一場重大爭吵,也是新政府中的第一次爭吵。儘管爭論看來可能只局限於較小的範圍,但是對它的處理卻清楚說明了總統當選人的作風,其後果影響了尼克松整個任期中政府內部的權威見解。

高級部際小組(官僚術語稱之為「SIG」)是一九六七年建立的,由政府中僅低於內閣級的最高級官員——國務院的副國務卿、國防部和財政部的副部長、中央情報局副局長和參謀長聯席會議主席——組成,由副國務卿擔任主席。它的作用是審議各種待提交國家安全委員會的抉擇,以及其後作出的決定。高級部際小組監督一些負責世界不同地區的部際小組,這些小組也是由國務院代表擔任主席。自不待言,國務院認為這一套機構是它在官僚政治中的一項重大勝利,因為這套機構正式肯定了國務院在外交政策中的優勢地位。同樣可以預見到的是其他各部門的不滿。在約翰遜執政時期,國家安全委員會很少開會,所以高級部際小組也沒有多少事情可做,這倒沒有什麼關係。在星期二午餐會上作出決定後,其後又在高級部際小組結構以外繼續進行工作,同樣也沒有關係。對國務院來說,它的優勢地位,不管是多麼空洞和形式主義的,卻是一個重要的象徵。而且,只要在華盛頓傾向於把權力的表面現象和現實看成是一回事,它就認為這樣做是對的。

最初,我還是一個不可知論者。在早期一次和總統當選人會見之前,我寫下了幾條意見,提出在我看來我對白宮職位的要求。這幾條意見毫無疑問地表明,我的第一個直覺是保存現有機構,因為我建議,我由於職務關係成為高級部際小組的當然成員,我的工作人員參加各個部際小組。總統當選人拒絕了所有這些建議。尼克松堅信外交部門對他懷有根深蒂固的敵意,斷然拒絕考慮保存高級部際小組。在一次會議後,我的筆記記下了這樣的指示:「國務院勢力集團的影響必須削減。」

古德帕斯特將軍和前總統艾森豪威爾的態度同樣堅決,但不像尼克松那樣出於個人考慮。在我被任命後不久,古德帕斯特將軍把我帶去見這位前總統,那時,他在沃爾特·裡德陸軍醫院住院,已經臥床不起。艾森豪威爾總統由於疾病的折磨,顯得消瘦了一些,而且由於使用一個心臟起搏器,基本上不能行動。我以前沒有見過他,對他抱一種通常的學院式的看法,覺得他是一位和藹的、但是不善於言辭的戰爭英雄,而且是一位相當不起作用的總統。我曾在兩本書和幾篇文章中抱怨在他執政時期出現了領導真空——後來我改變了這種看法。連續的心臟病發作使人很少懷疑,他在世的日子不久了。儘管如此,他的堅強性格是令人吃驚的。他的句法,在印成書面時顯得如此彆扭,然而,在他那冷靜、深藍色的眼睛所發出的非常敏銳的目光和他那仍然很威嚴的聲音的配合下,卻變得生動得多了。

艾森豪威爾堅持說,高級部際小組這種組織機構必須結束,因為五角大樓絕不會心甘情願地接受國務院在國家安全程序方面的統治地位。它要麼就迴避,要麼就會通過洩露情況來進行反擊。他很幸運,有一個強有力的國務卿,但是杜勒斯的影響是由於總統對他的信任,而不是來自國務院。而且儘管他十分尊重杜勒斯,他一向堅持由白宮來控制國家安全委員會。

隨著時日的消逝,我逐漸認識到,艾森豪威爾總統是正確的。尼克松的指示可能是出於個人意氣;然而,它們卻反映了總統的需要。一位總統不應該把提出供選擇的方案的權利交給一個內閣部門或機構。因為各部門的看法經常是互相矛盾的,讓一個部門負責提出方案,其他部門會認為是給這個部門的偏袒。而且,各個部門都有一種強烈的傾向,即總是縮小提交總統作決定的事情的範圍,而不是擴大。它們的組織形式就是為了制定一個有傾向性的政策,而不是各種各樣的選擇方案。如果一定要它們提出選擇方案,典型的部門會提出兩種荒唐的方案作幌子,而把它贊成的方案——通常是以中間形式出現——放在括號裡面。一個完全無知的決策人可以在部門提出的任何三個方案中盲目地挑選第二種,而輕而易舉地使這些部門滿意。最後一點是,每一個部門都害怕它的意見被總統否決。因此,大家都想掩蓋它們的分歧。選擇方案往往消失在空洞的一致意見之中,這種意見到頭來允許每個機構或部門有極大的自由去執行它原來贊成的政策。要保證能把真正的、不是虛假的選擇方案提到總統面前,總統需要有一個強有力的、全心全意、大公無私的工作班子。

我提交給總統當選人的計劃並沒有什麼特別的新奇之處。實際上是艾森豪威爾的國家安全委員會體制,通過保留國務院主持各小組委員會的權利多少有點偏向國務院。在艾森豪威爾政府時期,一個類似的在形式上更多是由白宮控制的體制,實際上是完全由國務卿杜勒斯主宰的。

然而,在過渡時期,各部門並沒有看到這一點。一九六八年十二月二十八日,總統當選人把他任命的高級人員——威廉·羅傑斯、梅爾文·萊爾德和我——召集到佛羅里達州的比斯坎島討論我提出的關於組織工作的建議。具有特殊意義的是,尼克松在頭一天就同意了我的備忘錄,因此沒有必要在會上就這個問題進行討論,雖然其他與會者並不知道這一點。就像尼克松執政時期其他許多次會議一樣,比斯坎島會議的方案事先已經確定。大家隨便交談了幾句以後,尼克松就告訴他未來的內閣同僚,他已經同意我的備忘錄中提出的組織機構。沒有人表示反對,這可能是因為這些被指定的部長還沒有得到僚屬們的意見,也可能是因為總統當選人只是簡略地陳述了他的看法,所以其含意還沒有立即被與會者所理解。他的唯一改動的地方就是,不讓中央情報局局長繼續參加國家安全委員會會議。

羅傑斯和萊爾德一離開比斯坎島,很快就變了卦,也許是因為他們和總統當選人太熟,他們並不認為尼克松同意一份備忘錄,就是一個最後的決定。

第一個發表意見的是萊爾德,他逐漸讓我認識到他在官僚機構鬥爭中的特有技巧:提出他並不真正感興趣的一些重大反對意見來施放煙幕,而把他真正關心的事項縮小到這樣無關緊要的程度,以致如果在這一點上拒絕他,就肯定會顯得不大合適。萊爾德使用這種手法和我進行了談話,然後提出了一份備忘錄,說明他對建議中的新體制的幾個根本性的不同意見。他反對不讓情報人員有直接接近總統的機會;他害怕國家安全委員會的人員壟斷了倡議研究的權利;多少有點自相矛盾的是,他又要求保證,防止高級官員「圍繞著國家安全委員會轉,直接面見總統要成為一個經常的做法」。(在這裡,他主要關心的是,不讓參謀長聯席會議主席太名正言順地執行他作為總統主要軍事顧問的合法權利。)但是,當我在華盛頓的喜來登-卡爾頓飯店和萊爾德一同進餐、討論他的備忘錄時,原來,他爭取的只不過是讓中央情報局局長參加國家安全委員會的會議,並建議具有進行研究的權利。這些要求很容易地得到了採納。

但是,羅傑斯的反對意見觸及到這個體制的核心。羅傑斯發現,他的新的僚屬們極端重視國務院主持高級部際小組的權利,以及這個小組作為國家安全委員會一切事務的情報交換所的作用。新任命的負責政治事務的副國務卿亞歷克斯·約翰遜是國務院這一觀點的主要支持者。作為最傑出的外事官員之一,亞歷克斯·約翰遜,工作幹練,紀律性強,謹慎而且忠誠。他以極大的才能代表著我後來逐漸感到欽羨的一個機構——一批不管是在誰的政府下,都全心全意、默默無聞地為我們的國家服務的職業外交官,他們保證了我們的外交政策的連貫性。亞歷克斯·約翰遜所具備的這些品質使得比爾·羅傑斯有勇氣去打一場後衛戰,來維護國務院的優越地位,而這種地位,只要你和尼克松進行五分鐘的談話,就會毫無疑問地相信,這位總統當選人是絕不會容忍的。

一月七日,我寫了一封信給總統當選人,解釋和國務院有爭論的問題。國務院建議,它在外交政策的制定和執行方面,繼續作為總統的「執行代理人」。國務院要控制部際機構的人員配備;它還堅持有權解決與其他部門的爭端,並且要享有把分歧意見提交國家安全委員會的權利。我向總統當選人解釋說,他已經批准的程序裡體現了他的指示。國務院在新的國家安全委員會機構中有充分的發言權,它主持各個部際小組,參加研究小組和國家安全委員會。就像在艾森豪威爾政府時期一樣,只有最後的審議由白宮主持。雖然,我在開始時並沒有強烈的傾向性,但是我並不認為,尼克松經受得起在這個問題上後退。如果他聽之任之,不把這個問題加以解決,他就會在上任伊始就遇到一個官僚機構中的尖銳分歧;如果他改變他的比斯坎島決定,他就會鼓勵進一步的挑戰。

在這個時候,我第一次認識了尼克松的兩個突出的屬性。他是非常果斷的。在他的整個總統任期中,他的決定幾乎總是勇敢、堅定,而且時常是不顧所有專家的意見而獨自作出的。但是,在可能的情況下,他也是根據一些備忘錄單獨作出這些決定,或者和幾個很親密的助手一起作出這些決定的。他不願面對有意見分歧的同事,他也不能去面對一個不同意他的意見的朋友。威廉·羅傑斯這兩種情況兼而有之。突然間,可以一連幾天找不到尼克松。當我見到他時,他總是含含糊糊地說,組織方面的問題會自行得到解決的,他也不說明如何解決,然後就談其他的問題。公眾很少聽到三周前如此大吹大擂地宣佈的新的國家安全委員會體制。為了使事情有個了結,古德帕斯特將軍和我又起草了一個指示,提交總統簽字。在官場術語中,這個指示叫做「國家安全決定備忘錄之二」,簡稱NSDM2[3]。這個NSDM2按照尼克松在比斯坎島所同意了的方針,正式確立國家安全委員會的體制。

與此同時,我設法談判解決這個問題。安迪·古德帕斯特[4]、我和我的助手拉裡·伊格爾伯格[5]去到國務院會見羅傑斯和他的內定副國務卿埃利奧特·理查森,會見地點是在過渡時期為羅傑斯安排的辦公室裡。古德帕斯特極力維護這個指示。羅傑斯提出了一個辯解,再次堅持要由國務院來主持整個國家安全委員會的機構。理查森開始時站在羅傑斯一邊,後來轉過來相當有力地維護「國家安全決定備忘錄之二」。我懷疑理查森知道這個備忘錄是總統贊成的,而且,我相信他作為律師的精確頭腦也看出了備忘錄中的道理和均衡。然而,尼克松準備既不接受我們所起草的那個「國家安全決定備忘錄之二」,也不準備接受羅傑斯的反對意見。不接受的原因和實質沒有多大關係;他的基本問題是策略性的。鑒於尼克松的具體指示,他對需要一個國家安全委員會體制的堅定看法以及他對國務院的強烈不信任,其結果是毋庸懷疑的。但是,如何去執行他的主張,而又不通過直接發佈命令的方式卻是另外一個問題。在紐約皮埃爾飯店,每個人都有辦公室,但尼克松還感到,甚至難以給一個書面命令或者是通過一個中間人去傳達命令——在通常情況下,這是他喜歡用的方式。所以,在這個有關我們的外交政策機構的第一個問題上,他繼續保持沉默和曖昧態度。

當尼克松閉門寫他的就職演說時,情況發生了變化。地理上的距離提供了解決爭議的途徑。我突如其來地接到霍爾德曼的一個電話,他告訴我總統當選人已經決定在「國家安全決定備忘錄之二」上面簽字,如果有人反對,就請他提出辭職。這完全是典型的尼克松做法:先給一個明確的指示,然後以令人感到惱火的曖昧態度和拖延——這是為了掩蓋尋找間接的解決途徑,最後是一個突然的決定,通過兩道中間人傳達到失敗者那裡。這也說明,為什麼他的白宮助手能起這樣重要的作用。他們是一種緩衝人,可以摒擋不受歡迎的談話者——這一類談話者包括要當面表示不同意見的任何一個人。他們下達不孚眾望的指示。在各部門有不滿意見的時候,他們也是出氣筒。

「國家安全決定備忘錄之二」是在一月十九日簽字的,在一月二十日就職典禮後不久就公佈了。

鑒於尼克松的堅定看法,這場爭論的結果是在預料之中的。它也不是像人們常說的那樣,是對我的關鍵性授權[6]。這件事情在表面上以及在預示總統和他的主要顧問們的關係上,要比在實際權力上來得重要。這一場鬥爭的結局看來是我們取得了勝利,在早期就幫助樹立了我的威信。而且,這件事成了總統和國務卿之間看來是無休止的爭論的開端——由於每一方通常都要為這場分歧另找一個人來當替罪羊,因此這場爭論就變得使雙方都更加被激怒了。實際上,在很大的程度上是這些徒勞無益的爭鬥,而不是組織機構,形成了尼克松主要顧問們的相對的重要性。我們的決策程序的真正由來,在於尼克松(在我被任命以前就有了的)要從白宮指揮對外政策的決心,在於他對現有官僚機構的不信任,再加上他的哲學和我的哲學的吻合以及新國務卿的相對缺乏經驗。

的確,這樣的組織機構使得白宮更容易進行控制。它給我提供了一個途徑,使我自己和我的工作人員得以參加擬訂政策的前面的幾個階段。雖然在開始的時候並沒有這樣設想,也是隨著時間的推移,一些秘密談判把我逐漸捲進去的。尼克松和我可以擬訂出舉行談判的計劃文件(這種計劃文件對於有關機關來說是假設性的),從而利用部際機構來教育我們自己;這些研究告訴我們可以有哪些選擇方案,以及什麼是能夠在政府內部得到支持的。這樣,我們就能夠在正式途徑之外,把部門的主張付諸實施。看起來也許很奇怪,我進行的每一次談判沒有不得到部門的有力支持的,即使這些部門並不知道我在進行什麼事情。

但是,歸根結蒂,一個總統助理的影響幾乎完全要靠總統對他的信任,而不是來自行政安排。幾乎可以肯定地說,如果約翰遜的體制繼續下去,我的作用大體上也會是一樣的。互相接近起了很大的作用:一天能有機會和總統談幾次話往往具有決定性的重要意義,比當委員會主席或者提出選擇方案的權利重要得多。肯尼迪以後的每一個總統信任他的白宮助理似乎超過信任他的內閣,其中的道理必須留待研究心理學的人去研究。這可能是因為這些助理對他的依靠更多;也可能是因為這些總統助理身上沒有要管理一個大官僚機構的壓力,能夠更充分地投合總統的癖好;也可能很簡單地就是由於在位置上的接近而產生的心理上的信任。至於說到尼克松,由於總統的工作習慣,助理們的作用變得更加重要了。尼克松喜歡工作一陣,歇一陣。在他歇息期間,他就依靠他的助理作出日常的決定;在工作極端緊張的時候,他依靠他的助理去檢查他那比較倉促的指令。他需要助理預先防止他很不喜歡、又很膽怯的面對面的場面。他們得保證尼克松不要一時衝動而發出命令,或者是隨便同意他所接見的來訪者。霍爾德曼的人事制度並不是像人們常說的那樣「孤立」了總統;尼克松堅持要孤立他自己;這是他能夠集中精力的唯一途徑,也是使他的指示能夠得到有條不紊的檢查的唯一途徑。

在這種情況下,對於部際機構的控制和在國家安全委員會會議上提出方案的權利是有用的,但不是決定性的。各種方案畢竟是由部際委員會準備的,通常是在國家安全委員會會議上在所有的負責人都出席的情況下辯論過的,如果所陳述的理由有片面性,其中任何一個負責人——甚至更壞的是,他們都聯合起來——有權表示反對。而且還有一道更根本的檢查:一個總統不會輕易忘記由於就某些問題沒有展開充分的討論而招致的失敗。

最後我終於成了主要顧問,雖然在剛開始一年半內的情況還不是這樣。一直到一九七年年底以前,我是有影響的,但還不是占支配地位。從那以後,由於尼克松設法繞過各部門的拖延,有時是各部門的反對,我的作用增加了。事實是,在我的權威得到肯定以前,國家安全委員會機構得到了更充分的使用。而在那以後,策略上的決定越來越多地是在這個體系以外,在和總統的私人談話中作出。

轉向實質

在過渡時期,實質性問題通常是以要求舉行會議或者呼籲連貫性的形式出現的。幾乎從我的任命宣佈之時開始,外國的外交官,出於寫報告的需要和為了要開一個頭來和新政府打交道,就紛紛要求約見。即將卸任的政府也設法爭取新任命的官員支持它自己的主張。

我們對前政府的主要成員懷有相當大的尊敬心情,他們中間許多人,已經在華盛頓供職五年或者八年了。我們盡我們的力量使他們順利地從擔任公職過渡到平民生活。無論是在就職典禮以前或以後,尼克松班子的人員,不曾對約翰遜政府的任何重要官員發表過批評性的意見。我們盡力有禮貌地對待他們,並且學習他們的經驗;在前總統約翰遜和幾位顧問離職後好幾年,我們還是定期向他們匯報情況。後來,每逢要在國外開設一個重要的使館,我們總是首先提議由迪安·臘斯克擔任這個職務;我們曾要求賽勒斯·萬斯承擔一個高度機密的任務。

但是,我們不能繼續按過去的勢頭來處理我們的外交政策。我們不準備掩蓋我們對目前某些傾向和程序的懷疑。在這方面,最令人苦惱的問題是,如何對付約翰遜政府繼續努力想安排卸任總統和蘇聯總理阿列克謝·柯西金之間的最高級會談。約翰遜總統曾經利用一九六八年七月一日《防止核擴散條約》簽字的機會,宣佈兩國政府已經同意就限制戰略武器開始會談。預定在八月二十一日發表一個聯合聲明,這次最高級會談將由柯西金和約翰遜於九月三十日在列寧格勒開始舉行。這一聯合聲明由於後來蘇聯入侵捷克斯洛伐克而宣告流產。

甚至在蘇聯入侵捷克斯洛伐克之後,在美國已經舉行了總統選舉,約翰遜政府還繼續為舉行最高級會談而努力。從蘇聯方面來說,它是很想舉行這個會談的。蘇聯想讓美國在尼克松總統就職以前對限制戰略武器的原則承擔義務;(然後,如果出現任何僵局,他們就可以把尼克松和他的前任相比,從而把責任推到尼克松身上。)他們也想清除由於侵捷事件而給外交氣氛帶來的惡臭。一九六八年十一月十四日,在尼克松當選以後一個星期,多勃雷寧大使告訴總統助理沃爾特·羅斯托說:蘇聯政府認為,不要放鬆進行關於導彈的談判是事關重要的;同樣重要的是,要為批准《防止核擴散條約》創造良好的氣氛。多勃雷寧還說:如果約翰遜總統能為蘇聯與下屆政府關係的迅速發展打下基礎,這將是對未來美蘇關係的一個巨大貢獻。雖然羅斯托回答說,蘇軍繼續佔領捷克斯洛伐克是一個問題,然而談話卻轉向討論最高級會談。遲至十二月十五日,國防部部長克拉克·克利福德還在《面對全國》的電視節目中,強烈敦促美蘇及早舉行最高級會談,以便開始戰略武器談判。

約翰遜總統渴望突破通往和平之路而青史留名,但是命運、個性和局勢發展卻使得他未能實現他的夢想,想到這一點,不可能不為之感動。他為執行一個部分是繼承下來的越南政策而搞得聲名狼藉,所以想在離職時留下一點好名聲的心情是可以理解的。但是,我們認為,在過渡時期舉行美蘇最高級會談是不合適的。而且,一位美國總統也不應該在蘇聯侵捷幾個月內會見蘇聯領導人。這樣一個姿態會產生破壞性的影響,特別是在西歐。對於一個即將離任的政府來說,這樣做尤其不明智。在那種情況下,如果談判能取得任何成就,將不得不由一些沒有參加談判或者策劃的官員去執行,而蘇聯的領導卻有連續性,因此他們可能成為達成協議的權威解釋者,而且新政府可能希望作的任何政策改變,都會被批評為背棄莊嚴的國際義務,要不然與它的前任政府相對照而處於不利的地位。

因此,在十二月二日宣佈對我的任命後作出的首批決定之一,就是防止在就職典禮之前舉行一次最高級會談。十二月八日,尼克松的顧問羅伯特·埃爾斯沃思——在競選活動中,蘇聯大使館和他保持聯繫——受命去向蘇聯代辦尤里·N·切爾尼亞科夫說,總統當選人不會贊成在一月二十日以前舉行最高級會談。我也向克格勃人員鮑裡斯·謝道夫說明了這一點。在競選活動中,謝道夫似乎接受過洛克菲勒的任務,從那以後,他就死盯著跟我在一起。十二月十八日,切爾尼亞科夫在紐約的廣場飯店交給埃爾斯沃思關於蘇聯的答覆。蘇聯的備忘錄解釋說,最高級會談的想法是美國在七月份首先提出的,然後又在九月中旬再次提出過,最後一次提出是在十一月底。蘇聯人原來以為,總統當選人一直知道這些情況。現在既然「這方面的情況」已經「澄清」,蘇聯方面承認,他們「很難」判斷,在目前情況下舉行最高級會談,會有多大成功的可能。切爾尼亞科夫還說,如果總統當選人給莫斯科有任何答覆,他很樂於轉達。後來尼克松沒有答覆。最高級會談想法就此結束了。

和謝道夫的零星接觸仍繼續進行著。他主要關心的是,尼克松在他的就職演說中應包括這樣一點:要保持同莫斯科的聯繫渠道暢通。他說,克里姆林宮對此將會感到高興。我從來也沒有弄清楚,謝道夫提出的這一要求,究竟是反映他想顯示他對莫斯科的影響,還是當真反映政治局的政策態度。無論情況怎麼樣,我認為這是沒有害處的。尼克松在就職演說中確曾向所有的國家宣佈:「在本政府執政時期,我們的聯繫渠道將是暢通的」,他還作出了其他的一些合乎現行標準的獻身和平的表示[7]。

過渡時期的另一個問題證明主要是自找的麻煩:所謂的斯克蘭頓使命。

威廉·斯克蘭頓一九六四年競選總統未獲結果,那時我曾和他有過很短暫的會見。後來,他當美國駐聯合國大使,我曾和他有過密切的工作關係。我發現他這個人無私、能幹。他不願擔任全日工作任務,然而隨時可以找他徵求意見,或者執行特別使命。一九六八年十二月初,尼克松派他作為尼克松的私人代表到中東六個國家進行了九天的訪問。在十二月九日從約旦跨過艾倫比橋進入以色列佔領的西岸以後,斯克蘭頓在傑裡科向記者發表講話,給中東外交的詞彙增加了一個新的警句。他說:「重要的是,美國(在這個地區的)政策要變得更加不偏不倚。」他又說,他所謂的「不偏不倚」,就是說美國應該同「這個地區的所有國家」打交道,「而不一定要偏袒某一方」。當斯克蘭頓十二月十一日到達羅馬的時候,他宣佈說,尼克松政府將起草一個新的中東「和平計劃」。這在以色列引起了軒然大波,迫使尼克松的新聞發言人羅納德·齊格勒在同一天發表聲明說,關於一個「不偏不倚的」政策和一個新的「和平計劃」的談話並不一定出自總統當選人。但是,當斯克蘭頓十二月十三日回來向尼克松作匯報的時候,他後來又舉行了一個記者招待會,而且,由於他是一個信心很強的人,又重複了他的說法:美國在中東應該有「一個不偏不倚的政策」。一陣恐慌的浪潮傳遍了以色列,又傳到了美國的以色列支持者中間。當尼克松和我在十二月十三日會見以色列國防部部長摩西·達揚的時候,我們才找到機會讓局勢平靜下來。達揚像尼克松一樣不希望在新政府上任伊始,就發生一場美國和以色列之間的爭吵。達揚公開否認說以色列不滿斯克蘭頓的訪問的消息報道。達揚含糊地向報界解釋說,他的政府感到,斯克蘭頓使以色列「對問題有了更好的瞭解」。斯克蘭頓闖的這場亂子是過去了,但是,中東僵局像一塊堅硬的岩石,仍然屹立未動。

我們面臨中東的複雜局面,決不僅僅是只此一次。十二月十七日,總統當選人在約翰遜總統的堅決要求下,會晤了科威特酋長。約翰遜總統作為一項個人的榮幸,堅持要他的最後一個國事訪問者也受到尼克松的接待,他這樣做是對的。這件事情之所以值得注意,主要是因為,它給了我第一次機會為總統當選人準備一次高級會晤——在這次考驗中,我不光彩地失敗了。我以為,阿拉伯-以色列衝突會是酋長最關心的問題,因此準備了關於這個問題的一個旁徵博引的備忘錄。不幸的是,酋長首先希望瞭解的是,在英國像它自己所宣佈的那樣,在一九七一年撤出波斯灣以後,新政府對這個地區有什麼計劃。如果,例如說,伊拉克進攻科威特的話,美國的意圖是什麼?尼克松沒精打采地看了我一眼——這種眼色是在他認為由於他的僚屬工作做得不到家而使他處於措手不及的地位時使用的。然後,他果斷地回答說,關於這個問題,還需要進行研究,但是,我們當然關心這個地區所有國家的領土完整;我們會採取什麼樣的策略措施自然要視情況而定。酋長對這個含糊的答覆看來還是滿意的。

後來,我學會了如何改進我的預見本領——必要時可以事先問問客人,他想向尼克松提出什麼問題。

在過渡時期,新政府必須注意,不要去干預外交政策的日常運轉。但是它可以作一些姿態,建立一種積極的氣氛。一月初,總統當選人給夏爾·戴高樂總統、哈羅德·威爾遜首相、庫爾特·基辛格總理和北大西洋公約組織秘書長曼利奧·布羅西奧寫了熱情洋溢的信,聲明他打算把加強大西洋紐帶當作頭等任務。他也給日本首相佐籐榮作、約瑟普·布羅茲·鐵托總統和教皇保羅六世寫了友好的信。

在過渡時期,最重要的外交主動行動是向河內作出的。根據我的建議,總統當選人在十二月底和一月初兩次採取主動和北越當局交換了意見,強調我們準備進行嚴肅認真的談判。中間人是我的朋友、前法國駐河內總代表讓·聖特尼,但這些接觸從一開始就宣告失敗,因為北越在實際上取得了單方面停炸之後,立即又提出了要美國推翻西貢政府的要求。

事實上,我們在過渡時期犯的主要錯誤是在越南問題上。越南好像有一種天生的本領來蒙蔽美國的判斷力。在就職典禮的前幾天,為使參加巴黎和談的美國代表有可能解決自十一月一日停炸以來一直阻撓正式談判開始的僵局,我們做出了努力:在談判桌形狀和與會各方排座位的問題上的爭論。這並不是一個無關緊要的問題。它對我們的南越盟友來說,有著巨大的象徵性的意義,因為他們認為自己是合法政府,不願給予河內在南方的分支民族解放陣線以平等地位。因此,在三個月的時間裡,西貢一直拒絕接受河內提出的使用一張方桌,讓河內、民族解放陣線、西貢和美國四個方面享受平等地位的建議。河內提出這個建議,其目的是想利用談判開始,來確立民族解放陣線作為一個替換政府的地位。

一月中旬,蘇聯突然代表北越提出了一個折衷辦法。後來很快就達成了協議,使用圓桌,不用名牌、旗幟或其他標記。這樣一個安排是足夠含糊的,可以讓共產黨還是談他們的四個方面,而美國和南越也可以說只是兩方(盟國對共產黨)在進行談判。共產黨方面的動機是顯而易見的。如果僵局持續到新政府上任,新總統的公開講話一定會是好戰的,他可能廢除停炸。如果在就職典禮以後打破僵局,新政府就能夠利用這一個「進展」的跡象,來加強公眾對它的支持,從而加強新政府抵抗河內即將對它發動的心理戰的耐力。與一個即將卸任的政府取得諒解,為北越解決了上述兩個問題。

如果我們要鼓勵南越繼續進行拖延,阻撓在總統就職以前達成協議,那本來是輕而易舉的事。即使我們無所舉動,西貢也是會這樣做的。但是,比爾·羅傑斯[8]授權國務卿臘斯克去告訴西貢說,總統當選人敦促它在就職典禮以前接受妥協方案。而尼克松,儘管我多方勸告,覺得義務已經承擔,不能出爾反爾。所以,卸任政府在它在職的最後日子裡,還找到了一個機會慶祝勝利。這個勝利對它來說是毫無意義的。但是,正如河內所曾預見到的一樣,這個勝利卻削弱了新總統,使他馬上面臨一個僵局,這個僵局很快就會重新點燃國內的辯論。果然,不到幾個星期,尼克松就由於在談判中沒有取得足夠的實質性進展,而被人指責為缺乏靈活性。

過渡時期證明是太短促了:它總是短促的。一月二十日正午時分,在國會大廈石階的平台上,寒風凜冽,我注視著理查德·尼克松宣誓就職。現在輪到我們這些滿懷希望、但也是誠惶誠恐地擔任新職的人來作出決定了,這些決定可能塑造我們國家的未來,可能決定世界和平和自由的前景。


[1] 米歇爾·克羅澤著《官場現象》(芝加哥:芝加哥大學出版社,一九六四年),第四四至五五頁,第一八七至一九八頁。

[2] 梅爾文·萊爾德著《保守的文件》,序言(加登城,紐約州:安克書局,道布爾戴公司,一九六四年)。

[3] 例如,參看羅傑·莫裡斯著《不一定偉大》(紐約:哈珀與羅氏出版公司,一九七七年),第二章,《皮埃爾飯店的政變》。

[4] NSDM2是一個技術性指示,根據這一指示,又制定了兩套總統指示:一系列國家安全研究備忘錄(NSSMs)和一系列國家安全決定備忘錄(NSDMs)。

[5] 安迪·古德帕斯特,即安德魯·古德帕斯特。——譯注

[6] 拉裡·伊格爾伯格,即勞倫斯·伊格爾伯格。——譯注

[7] 尼克松第一次就職演說的有關段落如下:經過一段對峙時期之後,我們正在進入一個談判的時代。讓所有的國家知道,在本屆政府執政期間,我們的聯繫路線將暢通無阻。我們謀求的是一個開放的世界——向各種思想開放,向貨物和人員的交流開放,在這個世界中,任何國家——不論大小——的人民都不會生活在憤怒的孤立之中。我們不能指望使每個人都成為我們的朋友,但是,我們可以設法不使任何人成為我們的敵人。對於那些會成為我們的對手的人,我們邀請他們來參加一場和平競賽——不是競相征服領土或者擴大地盤,而是競相豐富人類的生活。在我們探索空間領域的時候,讓我們一道去新的世界——不是去征服新世界,而是作為共同進行的新探險。讓我們同那些願意參加的人們合作,來減輕軍事負擔,加強和平結構,賑饑濟貧。但是,對於那些見軟就欺的人,讓我們清楚地告訴他們,我們將根據需要保持強大的力量,需要保持多久就保持多久。

[8] 比爾·羅傑斯,即威廉·羅傑斯。——譯注