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第三章 官僚政治 權力的制衡

表面上看,從兩漢到明清,皇權政治與官僚政治一直在相互較量,相權也一直在被限制和削弱,其實並不盡然。真正取消相權是在明清,結果是明專制清獨裁。兩漢和宋元則更多地著眼於分工:漢是行政、軍事和監察,宋是行政、軍事和財政,元又回到行政、軍事和監察。

這種方式,可謂「寓分權於分工」。

特殊的是隋唐。

隋唐更看重的是權力的制衡而非職責的分工,這一點唐太宗說得非常明確。他說,中書省起草的法令,門下省一定要認真審核,因為沒有誰是絕對正確的。如果顧忌個人恩怨和臉面,做出民怨沸騰的錯誤決策,那就是亡國之政。[11]

無疑,這是清醒的認識。

更難得的,是還有制度的保證。

首先是逐步取消了尚書省的決策權。尚書省資格老,人員多,權力大,又是執行部門。如果參與決策,其實會有相當大的發言權。要知道,就連六部尚書,都與中書門下的長官平級(均為正三品),更不用說尚書令和僕射。他們參加政事堂會議,倘若從自己的部門利益出發,豈不麻煩?

也只有讓他們靠邊站。

這就把立法與執法、決策與行政分離開來。部門利益無法在決策層得到體現,中書門下可以放開手腳。但,沒有執行部門的參與,中書門下的決策會不會脫離實際?起草法令的權力在中書省,誰能保證他們就不犯錯誤呢?

於是,又有了進一步的制度設計。

新制度的高明之處,是為中書和門下兩省各自安排了至關重要的中級官員,即中書舍人和給事中(給讀如幾)。中書舍人隸屬於中書省,定員六人。給事中隸屬於門下省,定員四名。官階都是正五品上,卻秤砣雖小壓千斤。

中書舍人為什麼重要呢?因為他是文件的起草人。而且按照唐玄宗開元二年(714)宰相姚崇的改革方案,但凡遇到國家大事,中書舍人都要暢所欲言,寫出各自的提案,並雜署其名(張三的名字簽在李四的提案上,李四的名字簽在王五的提案上),叫「五花判事」。 [12]

這就是「匿名制」了。中書舍人既可以各抒己見,長官中書令和副長官中書侍郎,在審閱文件草案時也就能夠不帶成見,甚至能將不同意見一併向皇帝匯報。因此,除非故意搗亂或存心瀆職,中書省起草的文件不至於太不靠譜。

何況還有門下省把關。

門下省的把關人除了長官侍中、副長官門下侍郎,還有給事中。給事中有封還權、塗改權和批駁權,哪怕皇帝的敕令也不例外。元和年間,給事中李藩就在唐憲宗的敕書上寫過批語。當時有人說,你的意見怎麼能寫在聖旨上?李藩卻回答:另外找張白紙寫,那還叫批駁嗎?[13]

給事中的份量,可見一斑。

毫無疑問,李藩膽敢在聖旨上寫寫畫畫,並不因為他是李藩,只因為他是給事中;給事中有份量,則又由於門下省有權力,包括審核權和副署權。審核權是針對中書省的,副署權卻是針對皇帝的。沒有門下省官員的副署,敕令就沒有法律效力。因此,副署便成為制約皇權的有力武器。

魏徵就使用過這項權力。

武德九年(626)十二月,唐太宗聽信封德彝的建議,要征點十八歲以下的男孩子當兵。當時他簽署的敕令已經送到門下省,魏徵卻死活不肯簽字。結果,逼得李世民認真聽取魏徵的意見,終於收回成命,從而避免了錯誤。[14]

唐太宗開創的新政治,其實是有制度保障的。

實際上給事中還有一個身份,那就是言官或諫官。言諫制度是秦漢就有的,最主要的官員是給事中和諫議大夫,合稱給諫。其下則唐有補闕、拾遺,宋有司諫、司言。他們也分左右,而且兩代都是左在門下省,右在中書省。

給事中們的職責,是對皇帝的言行和朝廷的政令提出意見和批評。這就是言諫。監督政府和官員的則叫監察。監察制度也是秦漢就有的。從秦漢到明清,中央的監察官員都叫御史,監察機關則西漢叫御史府,東漢以後叫御史台,明清兩代叫都察院。所以,監察官員也叫台官。

台官與諫官合在一起,就叫台諫,也叫台垣,因為監察機關叫憲台,言諫機關叫諫垣。監察和言諫,有時也會聯合辦公。比如給事中,就有權與侍御史和中書舍人組成合議庭受理冤假錯案,叫「三司受事」,也叫「三司詳決」。侍御史是御史台的官員,從六品下,官階更低。然而包括宰相,都是其監督對像;甚至連皇帝,也都可以批評。

在這裡,我們不難看出制度設計的用心,那就是權力的制衡。在這種制度下,沒有誰的權力不受限制。中書省有匿名制,門下省有封駁權,言諫官員有批評權,監察官員有監察權,皇帝和宰相都不能為所欲為。而且,為了保證監督和批評有效,還規定言者無罪,一言不發反倒是瀆職。

但,這裡面還是有問題。

問題很明顯:監督部門的權力那麼大,會不會成為新的不可控力量?不會。因為垣官(言諫)只有批評權,沒有決策權 ;台官(監察)也只有彈劾權,沒有處分權,典型的君子動口不動手。何況台垣的規模也有限。御史台固然無法與尚書檯相比,諫垣更是連一個像樣的辦公地點都沒有。

然而高明之處也正在這裡,因為言諫與監察的作用就像秤砣。秤砣叫權,秤桿叫衡。秤桿必須長,秤砣則要小。唯其如此,才能夠權衡,也才能夠制衡。

這就叫「以小制大」。

三省同樣如此。三省中,唯獨尚書省有都省。它是總辦公廳,也是首腦機關。中書門下卻既無都省,官階也低,其正副長官跟六部尚書和侍郎是平級的。也就是說,中書門下其實是部,尚書才是省。然而中書門下卻是宰相機關,尚書省則不過是執行部門,豈非也是「以小制大」?[15]

但,這還不是最重要的。

最重要的有三點。第一,三省都是由宮廷變成朝廷,所以叫省。三省官員也都由皇帝的秘書演變而來:尚書是政治秘書,中書是機要秘書,門下是生活秘書。然而三省從宮廷獨立出來以後,卻成為真正的政府部門,甚至部分地成為制衡皇權的力量,這是了不起的進步。

第二,漢代的三公九卿雖然也有機構(公府和卿寺),卻是因人設廟,即先有宰相或三公,後有相府和公府。如果宰相沒有獲得開府的授權,他就沒有府。太尉一職被漢武帝取消後,太尉府也就不復存在。所以,漢代的制度只能叫三公九卿,沒有「三府九寺」的說法。

隋唐卻是先有三省六部,然後再任命長官和次官,機構在前首長在後。這就是隋唐與兩漢的根本區別:三公九卿是個人,三省六部是機構;漢代還是人治,隋唐才是官治,儘管官僚政治要到宋代才真正成熟。

第三,作為草創階段,隋唐盡可能地實現了官僚政治與皇權政治的平衡。一方面,由於相權分散到三省,更兼中書門下相互制約,皇權便得到了加強;另一方面,因為宰相由個人變成了群體,反倒更有力量制衡皇權。唯其如此,君臣共治的理想才得以提出和實踐,並延續到兩宋。

這是既不同於兩漢,也不同於魏晉南北朝的新政治。新政治當然要有新官僚,新的官員選拔制度也必將誕生。

我們知道,它就是科舉。

[11]見《資治通鑒》卷一百九十二。

[12]姚崇改革事見《唐會要》卷五十五。這個制度,《南部新書》乙篇稱「凡中書有軍國重事,則中書舍人各執所見,雜署其名,謂之五花判事」。《唐六典》卷九則稱「凡有章表,皆商量可否,則與侍郎及令連署而進」。

[13]見《舊唐書·李藩傳》。

[14]見《資治通鑒》卷一百九十二。

[15]三省主要官員的官階是:尚書都省一把手尚書令,正二品;副長官左右僕射,從二品;秘書長左右丞,正四品。都省之下,六部尚書定員一人,正三品;侍郎定員二人,正四品。唐代宗大歷二年(767)前,中書門下的長官中書令和侍中,都是定員二人,正三品;副長官中書侍郎和門下侍郎也都是定員二人,正四品。而且,六部尚書只有一人,中書門下的長官卻是兩人。換言之,他們還不如六部尚書。